2025 წლის 26 აგვისტოს გამოქვეყნდა ევროპის საბჭოსთან არსებული ექსპერტთა საბჭოს [1]დასკვნა „ქართული ოცნების“ პარლამენტის მიერ 2025 წლის 1 აპრილს მიღებულ „უცხოეთის აგენტების რეგისტრაციის შესახებ“ კანონთან დაკავშირებით. ეს კანონი „ქართულმა ოცნებამ“ მიიღო, როგორც ამერიკული FARA-ს (Foreign Agents Registration Act) “ანალოგი“ მიუხედავად იმისა, რომ შეერთებულ შტატებში მსგავსი კანონი სრულიად განსხვავებულ სამართლებრივ სისტემაში, განსხვავებული სასამართლო პრაქტიკისა და ისტორიული თუ თანამედროვე კონტექსტის გათვალისწინებით მოქმედებს. „ქართულმა ოცნებამ“ ასევე არ გაითვალისწინა ქვეყნის საერთაშორისო პარტნიორებისა[2] და ადამიანის უფლებებსა და სამართლის უზენაესობაზე მომუშავე არაერთი საერთაშორისო ორგანიზაციის[3] მკაცრი გაფრთხილებები ამ კანონის არმიღებასთან დაკავშირებით.

ექსპერტთა საბჭოს დასკვნაში დეტალურად არის მიმოხილული კანონის გაცხადებული მიზნები და მოქმედების სფერო და ისინი შეფასებულია არასამთავრობო ორგანიზაციების საქმიანობის რეგულირებაზე არსებულ ევროპულ სტანდარტებთან, რომლებიც ევროპის საბჭოს სხვადასხვა სამართლებრივ აქტშია გაწერილი - მათ შორის ადამიანის უფლებათა ევროპულ კონვენციაში, მინისტრთა კომიტეტის 2007 წლის CM/Rec (2007)14 რეკომენდაციაში ევროპაში არასამთავრობო ორგანიზაციების სამართლებრივი სტატუსის შესახებ, მინისტრთა კომიტეტის რეკომენდაციებში ევროპის საბჭოს წევრი ქვეყნებისათვის საჯარო გადაწყვეტილებების მიღების კონტექსტში ლობისტური საქმიანობის შესახებ, გაერთიანების თავისუფლებაზე ვენეციის კომისიისა და ეუთო/ოდირის გაერთიანებულ სახელმძღვანელო პრინციპებში, ვენეციის კომისიის ჩამონათვალში სამართლის უზენაესობაზე და ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრაქტიკაში.

დასკვნის თანახმად, „უცხოეთის აგენტების რეგისტრაციის შესახებ“ კანონი გაუმართლებლად ზღუდავს არასამთავრობო ორგანიზაციებში გაერთიანებული, ასევე მის მენეჯმენტში ჩართული პირების გაერთიანებისა და გამოხატვის თავისუფლებებს, ასევე მათი პირადი ცხოვრების პატივისცემის უფლებას[4]. საბჭოს შეფასებით, კანონის გაცხადებული ბუნდოვანი ლეგიტიმური მიზნები, მისი რეგულირების ფართო სფერო და განუჭვრეტელი მასშტაბები, შესაბამისად მისი მუხლებით დადგენილი რეგულაციების აბსოლუტური უმრავლესობა ვერ ჩაითვლება კანონით განსაზღვრულ, ლეგიტიმური მიზნის მქონე შეზღუდვებად, რომლებიც აუცილებელია დემოკრატიულ საზოგადოებაში. ამასთან, ზემოაღნიშნული მინისტრთა კომიტეტის რეკომენდაციები და ერთობლივი სახელმძღვანელო პრინციპები მოითხოვს, რომ არასამთავრობო ორგანიზაციები, რომელთა სტატუსს, დაფინანსებასა და საქმიანობას აღნიშნული კანონი ეხება, აუცილებლად უნდა ყოფილიყვნენ ჩართული კონსულტაციებისთვის მისი მიღების პროცესში, რაც არ მომხდარა[5]. დამატებით, ვენეციის კომისიის სამართლის უზენაესობის ჩამონათვალი ხაზგასმით მიუთითებს, რომ კანონშემოქმედების საკვანძო ელემენტებია პროცესში საზოგადოების ჩართულობა და კანონის მიღებამდე მისი გავლენის შეფასება, განსაკუთრებით ადამიანის უფლებებთან მიმართებით[6], რასაც ასევე ადგილი არ ჰქონია[7].

კანონით განსაზღვრული შეზღუდვა

დასკვნის თანახმად, იმისათვის, რომ უფლებრივი შეზღუდვა კანონით განსაზღვრულად ჩაითვალოს, საკმარისი არ არის მისი კანონმდებლობაში ინკორპორირება, არამედ ის აუცილებლად უნდა იყოს საკმარისად განჭვრეტადი, რათა უფლებამოსილი ორგანოს ფართო დისკრეციამ არ გამოიწვიოს ადამიანის უფლებებსა და თავისუფლებებში გაუმართლებელი ჩარევა[8]. „უცხოეთის აგენტების რეგისტრაციის შესახებ“ კანონში კი ამგვარი განუჭვრეტელი ნორმები, კომისიის შეფასებით, მრავლადაა. მაგალითისათვის, პრობლემურია ისეთი ფორმულირებები, როგორიცაა „ფიზიკურ პირთა გაერთიანება“, „მრჩეველი საზოგადოებასთან ურთიერთობის საკითხებში, სარეკლამო აგენტი, საინფორმაციო სამსახურის თანამშრომელი“, ასევე „უცხო ქვეყნის ხელისუფლება“, „უცხოური პოლიტიკური პარტია“, „პოლიტიკური საქმიანობა“ და „პოლიტიკური მრჩეველი“ და სხვა[9]. საბჭომ ასევე შეაფასა ანტიკორუფციული ბიუროს თავმჯდომარის უფლებამოსილებების მასშტაბი, როგორც გადამეტებული, რომელიც მხოლოდ „ეროვნული უსაფრთხოებისა“ და „საჯარო ინტერესების“ ბუნდოვანი მიზნებითაა შემოფარგლული. ამასთან, ბიუროს ხელმძღვანელს, საბჭოს მითითებით, მინიჭებული აქვს შეუზღუდავი უფლებამოსილება განსაზღვროს, რას გულისხმობს „თვალსაჩინოდ მითითება“, რომ საინფორმაციო მასალები ვრცელდება აგენტის მიერ, რომ არაფერი ითქვას მის უფლებამოსილებაზე თავად განსაზღვროს შეცვალოს ან გააუქმოს არსებული რეგულაციები, რომლებსაც „საჭიროდ ჩათვლის კანონის აღსრულების მიზნებისათვის“. ბოლოს, უცხოური პრინციპალის მიერ აგენტის საქმიანობის „პირდაპირი ან ირიბი კონტროლის“ ცნება ასევე ბუნდოვანია, რაც ბიუროს მისი სუბიექტური შეხედულებისამებრ შეფასებისა და ორგანიზაციის აგენტად გამოცხადების უფლებამოსილებას ანიჭებს. [10]

ლეგიტიმური მიზნები

კანონის ლეგიტიმურ მიზნად განმარტებითი ბარათი მიუთითებს გამჭვირვალობის მიზანზე, თუმცა საბჭოს ხაზგასმით, ამგვარი პირდაპირი მითითება გაერთიანების თავისუფლების შეზღუდვის ლეგიტიმური მიზნების ჩამონათვალში არ არსებობს. დასკვნის თანახმად, ადამიანის უფლებათა სასამართლომ პოლიტიკურ პარტიებთან მიმართებით  უცხოური სახელმწიფოების მხრიდან შემოწირულობების აკრძალვა დასაშვებად მიიჩნია, რასაც პარტიების მხრიდან შემოწირულობების გასაჯაროების ვალდებულება მოჰყვა[11]. გარდა ამისა, მინისტრთა კომიტეტის 2007 წლის რეკომენდაციის თანახმად, არასამთავრობო ორგანიზაციების მიერ მიღებული დაფინანსება შესაძლოა დაექვემდებაროს მხოლოდ კანონმდებლობას, რომელიც ეხება საბაჟო, ფულის გათეთრების, არჩევნებისა და პოლიტიკური პარტიების დაფინანსების საკითხებს[12]. დამატებით, საბჭოს აღნიშვნით, კანონის რეგულირების სფეროსთან შედარებით მიახლოებული შესაძლოა იყოს ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრაქტიკა, რომლის თანახმადაც, არასამთავრობო ორგანიზაციების დაფინანსების გამჭვირვალობის ზრდა შესაძლოა ობიექტურად ხელს უწყობდეს საზოგადოებრივი წესრიგის დაცვის ლეგიტიმურ მიზანს[13]. თუმცა, საბჭოს ხაზგასმით, შეფასებული კანონი ამ საკითხებს საერთოდ არ ეხება. კანონის რეგულირების სფერო უცხოური დაფინანსება არ არის, არამედ ის ერთ-ერთი ფაქტორია იმის განსაზღვრისას რომ ორგანიზაცია არამხოლოდ მუშაობს უცხოური პრინციპალის ინტერესებისთვის, არამედ მას პირდაპირი კავშირი აქვს ასეთ პრინციპალთან. დამატებით, საბჭოს აღნიშვნით, კანონი პირდაპირ არ მიუთითებს  ფულის გათეთრების ან ტერორიზმის დაფინანსების შესაძლო საფრთხეებზე, რომლის რისკების შეფასება კანონის მიღების წინაპირობა შესაძლოა ყოფილიყო. დასკვნის თანახმად, კანონი არც ლობიზმთან დაკავშირებით არსებულ გამჭვირვალობის მოთხოვნებს ეხება, რამდენადაც კანონით რეგულირებული საქმიანობა ლობიზმის ვიწრო განმარტებაში არ თავსდება[14].

აუცილებელი დემოკრატიულ საზოგადოებაში

იმისათვის, რომ დადგინდეს, უფლებრივი შეზღუდვა აუცილებელია თუ არა დემოკრატიულ საზოგადოებაში, აუცილებელია შეფასდეს მისი პროპორციულობა ლეგიტიმურ მიზნებთან და რამდენად რელევანტური და საკმარისია მიღებული ზომები აღნიშნული მიზნების მისაღწევად.

დასკვნის თანახმად, ის ფაქტი, რომ კანონი ამერიკული FARA-ს ანალოგია, თავისთავად არ გულისხმობს რომ მისი ნორმები აუცილებელია დემოკრატიულ საზოგადოებაში, მინიმუმ მანამდე, ვიდრე ის შეფასებული არ იქნება ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციით დადგენილ უფლებრივ სტანდარტებთან[15].

კანონმდებლის მიერ განმარტებით ბარათში გაცხადებული მიზნების თანახმად, კანონი მიღებული იქნა „კანონმდებლის მიზნების სათანადო განხორციელებისთვის“ და „სახელმწიფო ინსტიტუტების საქმიანობაში უცხოური ძალების გავლენების ეფექტიანად შეზღუდვისთვის“, რადგან „ადგილობრივი არასამთავრობო ორგანიზაციების უმეტესობა უცხოური ძალებისგან დიდი ოდენობის დაფინანსებას იღებს“ და ისინი უარს ამბობენ დარეგისტრირდნენ 2024 წელს მიღებული „უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ“ კანონის საფუძველზე. საბჭოს აღნიშვნით, მითითებული კანონი უკვე შეფასდა, როგორც პრობლემური და არაპროპორციული, FARA-ს ქართული ანალოგის მოთხოვნები კი კიდევ უფრო პრობლემურია არამხოლოდ უცხოურ პრინციპალთან კავშირის დადგენის თვალსაზრისით, არამედ ასევე კანონით განსაზღვრულ კონტროლირებად ქმედებებისა და უფლებამოსილი ორგანოების დისკრეციული უფლებამოსილების მასშტაბების ნაწილშიც[16].

შესაბამისად, საბჭოს შეფასებით, ამ კანონის არსებობს საჭიროება და აუცილებლობა დემოკრატიულ საზოგადოებაში ღრმად პრობლემურია. კერძოდ,

• ფაქტი, რომ კანონით დადგენილი შეზღუდვები ეხება ყველა არასამთავრობო ორგანიზაციას, უცხოურ პრინციპალთან ურთიერთობის შინაარსისა და მოცულობის მიუხედავად, მიუთითებს, რომ ეს შეზღუდვები იმ საჭიროებების მიღმაა, რომლებიც შესაძლოა რეალურად აუცილებელი იყოს საქართველოს სახელმწიფო ინსტიტუტების საქმიანობაში გარე ძალების ჩარევის ეფექტიანად შესაზღუდად;
• უცხოური დაფინანსების მიღება, მხარდაჭერა ან ქართული არასამთავრობო სექტორისათვის გამოცდილების, იდეების გაზიარება თავისთავად არ შეიძლება მიუთითებდეს უცხოური პრინციპალის ინტერესების გატარებაზე. ისევე როგორც თავისთავად კავშირის არსებობა ამგვარ პრინციპალებთან არ ნიშნავს, რომ ორგანიზაციების მიერ განხორციელებული აქტივობები უცხოურ და არა თავად ორგანიზაციების მიერ გაცხადებულ მიზნებს ემსახურება, ან ეს აქტივობები ადგილობრივ და საერთაშორისო კანონმდებლობასთან შეუსაბამო იქნებოდა მათი განხორციელებისას. როგორც სახელმწიფო ხელისუფლებების მიერ უცხოური ფინანსური ან სხვაგვარი დახმარების მიღების პრაქტიკა ცხადყოფს, ამგვარი დახმარების მიღება, როგორც წესი, იმ ინტერესების განხორციელებისათვის ხდება, რასაც მიმღები სახელმწიფო მნიშვნელოვნად მიიჩნევს. ამგვარი დახმარების მიღება თავისთავად არ გულისხმობს, რომ ხელისუფლება სხვა სახელმწიფო ინტერესებს ატარებს, მიუხედავად იმისა, რომ ეს ინტერესები შესაძლოა თანხვედრაში იყოს. საბჭოს მითითებით, ანალოგიური მიდგომა სრულიად რელევანტური და მართალია იმ არასამთავრობო ორგანიზაციებთან მიმართებითაც, რომლებიც კანონის რეგულირების სფეროში ექცევიან და იღებენ ფინანსურ დახმარებას თუ სხვაგვარ მხარდაჭერას ქვეყნის გარეთ არსებული სუბიექტებისგან.
• პოლიტიკური პარტიის კანონით განსაზღვრული ფართო განმარტება ქვეყანაში არსებულ უმცირესობებს უზღუდავს შესაძლებლობას კავშირი ჰქონდეთ იმ პირებთან ქვეყნის გარეთ ვისთანაც ისინი ეთნიკურ, ლინგვისტიკურ, რელიგიურ თუ კულტურულ იდენტობას იზიარებენ და მათ შესაძლებლობას არ აძლევს შეუერთდნენ საერთაშორისო ორგანიზაციების აქტივობებს, მიუხედავად იმისა რომ ევროპული სტანდარტები ამგვარი შესაძლებლობის გამორიცხვას ზღუდავს;
• ინფორმაციისა და მასალების მოცულობა, რომლის ანტიკორუფციულ ბიუროსთან გაზიარებას კანონი ორგანიზაციებს ავალდებულებს, ბევრად დიდია და ნაკლებად რელევანტური უცხოური გავლენების ეფექტიანი კონტროლის მიზნებისათვის და გაუმართლებლად ზღუდავს როგორც გამოხატვის თავისუფლებას, ასევე პირადი ცხოვრების პატივისცემის უფლებას. ამგვარ შეზღუდვას, საბჭოს აღნიშვნით, კიდევ უფრო შემაშფოთებელს ხდის ბიუროს ხელმძღვანელის მიერ შეუზღუდავად, ნებისმიერი დამატებითი ინფორმაციის მოთხოვნის უფლებამოსილება;
• მართალია, კანონი პირდაპირ არ მოითხოვს ორგანიზაციების სახელდება „უცხოურ აგენტებად“, თუმცა კანონის სულისკვეთება და მე-5 მუხლით განსაზღვრული ვალდებულება, მათ მიერ გავრცელებულ ინფორმაციაზე კონკრეტული განცხადების თანდართვის თაობაზე, უკვე სიგნალია საზოგადოებისთვის, რომ ეს ორგანიზაციები სხვისი სახელით და ინტერესებისათვის მოქმედებენ. მას კი ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს მიერ დადგენილი სტანდარტებით ექნებოდა „ძლიერი შემაკავებელი და მასტიგმატიზებელი ეფექტი ამ ორგანიზაციების საქმიანობაზე“, მიუხედავად იმისა, რომ ეს ისინი საქართველოში სამოქალაქო საზოგადოების ნაწილი არიან და საქმიანობენ ადამიანის უფლებების პატივისცემის, კანონის უზენაესობისა და ქართული საზოგადოების განვითარების სასარგებლოდ;
• ორგანიზაციებისათვის კანონით დაკისრებული ვალდებულება, კანონით განსაზღვრული დოკუმენტაცია შეინახონ ორგანიზაციის ოპერირების შეწყვეტიდან 3 წლის განმავლობაში და მის მენეჯმენტს ამ პერიოდში კვლავ ეკისრება პასუხისმგებლობა განაცხადის შევსებაზე და შესაბამისად, ისინი მაინც დგანან სისხლისსამართლებრივი პასუხისმგებლობის რისკის ქვეშ, გაუმართლებელია და არ ემსახურება სახელმწიფო ინსტიტუტებზე უცხოური გავლენის ხელშეშლის მიზანს. საბჭოს მითითებით, დამატებით აღნიშვნის ღირსია პასუხისმგებლობის ზომების სიმკაცრე, რომელიც კანონით არის განსაზღვრული. ფინანსური სანქციების ოდენობა უთანაბრდება რუსულ უცხოეთის აგენტების კანონით განსაზღვრულ პასუხისმგებლობის ზომებს, რომლებიც, დასკვნის თანახმად, სტრასბურგის სასამართლომ გადამეტებულად ჩათვალა რეგულირების მიზნით დადგენილი პასუხისმგებლობის ფორმისათვის და მიიჩნია, რომ მათი რაოდენობა ჯარიმას რეალურად განსხვავებული აზრის შეზღუდვის ინსტრუმენტად აქცევდა. ეს დასკვნა კი საბჭოს შეფასებით, კიდევ უფრო რელევანტურია იმის გათვალისწინებით, რომ ქართული კანონი პასუხისმგებლობის ზომად 5 წლამდე პატიმრობას ითვალისწინებს[17].

საბოლოოდ, საბჭოს აღნიშვნით, ზემოაღნიშნული არგუმენტები ინდივიდუალურად და კუმულატიურად არ ტოვებს სივრცეს ეჭვისთვის, რომ ამ კანონის აღსრულება ვერ იქნება აუცილებელი დემოკრატიულ საზოგადოებაში და ეს გამოიწვევს გაერთიანებისა და გამოხატვის თავისუფლებების, ასევე პირადი ცხოვრების პატივისცემით უფლების სერიოზულ დარღვევას[18].

დასკვნის სახით ექსპერტთა საბჭომ ხაზგასმით მიუთითა, რომ „უცხოეთის აგენტების რეგისტრაციის შესახებ“ კანონი ვერ აკმაყოფილებს ადამიანის უფლებათა ევროპულ სტანდარტებს. არსებული კონტექსტის გათვალისწინებით კი ამ კანონის აღსრულება გაუმართლებელ და დამანგრეველ ზიანს მოუტანს ქართულ სამოქალაქო საზოგადოებას, წინააღმდეგობაში მოვა იმ არაერთ ვალდებულებასთან, რომელიც საქართველოს, როგორც ევროსაბჭოს წევრ ქვეყანას, აქვს აღებული. შესაბამისად, დასკვნის თანახმად, ეს კანონი არ უნდა აღსრულდეს და ის პარლამენტმა უნდა გააუქმოს[19].

ნიშანდობლივია, რომ ზემოაღნიშნული სამართლებრივი შეფასების გამოქვეყნებამდე ცოტახნით ადრე ადგილობრივი და საერთაშორისო საზოგადოებისთვის ცნობილი გახდა ანტიკორუფციული ბიუროს მიერ „უცხოეთის აგენტების რეგისტრაციის შესახებ“ კანონის გამოყენების პირველადი პრაქტიკა, როდესაც ბიურომ ამ კანონის საფუძველზე სოციალური სამართლიანობის ცენტრისა და კიდევ 6 სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციის წინააღმდეგ ინსპექტირება დაიწყო და 2025 წლის 11 აგვისტოს წერილით მოითხოვა წერილობითი ახსნა-განმარტება, თუ რატომ არ დარეგისტრირდნენ ეს ორგანიზაციები უცხოეთის აგენტებად. კერძოდ, წერილის თანახმად, ბიუროს ხელთ არსებული ინფორმაციით დადგინდა, რომ ამ ორგანიზაციების დაფინანსების ძირითად წყაროს წარმოადგენს საზღვარგარეთიდან, უცხოური დონორების მიერ გაცემული გრანტები. ამასთან, ორგანიზაციების მიერ წარდგენილი ინფორმაციისა და საჯარო წყაროების მიხედვით, მათი საქმიანობა შეიძლება ჩაითვალოს “პოლიტიკურ საქმიანობად” უცხოეთის აგენტების რეგისტრაციის აქტის საფუძველზე, რის გამოც უწყებამ დაიწყო ორგანიზაციის ინსპექტირება.

შესაბამისად, ნათელია, რომ ანტიკორუფციულმა ბიურომ სწორედ იმგვარად გამოიყენა საკუთარი ფაქტობრივად შეუზღუდავი დისკრეციული უფლებამოსილება და ისე სუბიექტურად და არასრულყოფილად განმარტა კანონის ნორმები სამოქალაქო ორგანიზაციების საქმიანობის “პოლიტიკური ხასიათის” თაობაზე, როგორც ამის განმარტების საშიშროებაზეა მითითება ზემოთ ვრცლად განხილული ევროპის საბჭოს ექსპერტთა საბჭოს მიერ გამოქვეყნებულ სამართლებრივ დასკვნაში.

ბიუროს არ დაუკონკრეტებია, კონკრეტულად რომელი საქმიანობა მიიჩნია სავარაუდოდ პოლიტიკურად და კონკრეტულად რომელი პრინციპალის კონტროლქვეშ მოქმედებას ედავება კონკრეტულ ორგანიზაციებს, მათ შორის სოციალური სამართლიანობის ცენტრს. შესაბამისად, კანონის ამგვარი სუბიექტური განმარტებები კიდევ ერთხელ მიუთითებს ანტიკორუფციული ბიუროს შერევით და თვითნებურ მიდგომებს. ეს კი თავის მხრივ ნათლად აჩვენებს, რომ “უცხოეთის აგენტების რეგისტრაციის შესახებ” კანონის მიღებისას “ქართული ოცნების” მიზანი მტრულად განწყობილი უცხო ქვეყნის ძალების საქმიანობის რეგულირება სულაც არ იყო, რა მიზნითაც ამ კანონის ამერიკული ანალოგი მისივე ქვეყანაში გამოიყენება. არამედ მას ამ კანონის მიღებით ქვეყანაში არსებული სამოქალაქო და მედიაორგანიზაციების ზედამხედველობა და კონტროლი სურს. იმ პირობებში კი, როდესაც ამ კანონის ფარგლებში მიმდინარე ინსპექტირების პროცესის პარალელურად საქართველოს პროკურატურამ სრულიად აბსურდული გამოძიების ფარგლებში 27 აგვისტოს დააყადაღა 7 დამოუკიდებელი სამოქალაქო ორგანიზაცია, უდავოა, რომ “ქართული ოცნების” საბოლოო მიზანს საქართველოში დამოუკიდებელი სამოქალაქო საზოგადოების ინსტიტუციური განადგურება და ქვეყანაში ადამიანის უფლებათა დაცვის საერთაშორისო სამართლებრივი სტანდარტების ჯერ კიდევ სუსტად მოქმედი სტანდარტების სრულად გაუქმებაა.

გაზიარება