2025 წლის 9 აპრილს, ავტორიტეტული საერთაშორისო ორგანიზაცია, არაკომერციული სამართლის საერთაშორისო ცენტრი (ICNL),  ქართული ოცნების   მიერ  „უცხოური აგენტების რეგისტრაციის შესახებ“ კანონის შემოღებას გამოეხმაურა და კანონის მიზნებისა და კონტექსტის გათვალისწინებით, მოკლე შედარებით-სამართლებრივი ანალიზი გამოაქვეყნა.[1]

ICNL-ის განცხადებაში ხაზგასმულია, რომ კანონი საჯარო კონსულტაციების გარეშე იქნა მიღებული, რაც ხელისუფლების მხრიდან, სამოქალაქო საზოგადოების შევიწროების, მშვიდობიანი მომიტინგეების დევნისა და მათი მხარდამჭერი ორგანიზაციების საბანკო ანგარიშების დაყადაღების ფონზე, განსაკუთრებულად პრობლემურია.[2]

ამასთან, არაკომერციული სამართლის საერთაშორისო ცენტრი იზიარებს სამოქალაქო სექტორის შეშფოთებასა და წუხილს, რომ FARA-ს ქართული მოდელი, არასამთავრობო ორგანიზაციებისა და დამოუკიდებელი მედიის წინააღმდეგ იქნება გამოყენებული.  სავალდებულო რეგისტრაციისა და მათი საქმიანობის ტოტალური  კონტროლის მიღმა,  კანონის ამოქმედების შემდგომ, სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციები საჯარო პოზიციონირებისას ვალდებული იქნებიან  ხაზგასმით  გააცხადონ, რომ  ორგანიზაცია „უცხოური აგენტია“, რასაც დამატებით მასტიგმატიზებელი ეფექტი ექნება მათ საქმიანობაზე. 

შეფასებაში აღნიშნულია, რომ ხელისუფლების მხრიდან, სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციების მიზანში ამოღების სტრატეგია ყოველწლიურად, უფრო და უფრო მძიმე ფორმებს იღებს. თუკი,  2024 წელს მიღებული „რუსული კანონი“, მხოლოდ ადმინისტრაციულ პასუხისმგებლობას ითვალისწინებდა, ახლადმიღებული ქართული FARA, კანონით განსაზღვრული პირობების შეუსრულებლობის შემთხვევაში, არასამთავრობო ორგანიზაციებს, სისხლისსამართლებრივი დევნითა და 5 წლამდე თავისუფლების აღკვეთის რისკით ბოჭავს.

ICNL ასევე ეხმაურება, კანონის მიღების აუცილებლობასა და ლეგიტიმურობის შესახებ საქართველოს ხელისუფლების წარმომადგენლების მიერ გაკეთებულ განცხადებებს, რომლებიც კანონის მიღებას, ანგარიშვალდებულებისა და  გამჭვირვალობის ამერიკული მოდელის დანერგვის მიზნებით ხსნიან და მიიჩნევს, რომ კანონის მიღების მოტივებსა  და აღსრულების გზებში  მნიშვნელოვანი განსხვავებები არსებობს, და რომ პარლამენტარების განცხადებები, საფუძვლიან ეჭვს ბადებს, იმისა, რომ საქართველოს ხელისუფლება კანონის რეალიზებისას, აღსრულების იმგვარ პრაქტიკას გამოიყენებს, რაც წინააღმდეგობრივია საერთაშორისო სამართლის ვალდებულებებთან.

სოციალური სამართლიანობის ცენტრი, არაკომერციული სამართლის საერთაშორისო ცენტრის შედარებით სამართლებრივ ანალიზს, თარგმანის სახით,  უცვლელად გთავაზობთ.

შესავალი

2025 წლის 2 აპრილს საქართველოს პრეზიდენტმა ხელი მოაწერა „უცხოური აგენტების რეგისტრაციის აქტს“ (შემდგომში ქართული FARA) რაზეც, სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებმა შეშფოთება გამოთქვეს და აღნიშნეს, რომ ახლადმიღებული კანონი შესაძლოა არასამთავრობო ორგანიზაციების, დამოუკიდებელი მედიისა და  კრიტიკულად განწყობილი მოქალაქეების წინააღმდეგ იქნას გამოყენებული, მით უფრო იმის გათვალისწინებით, რომ კანონი საჯარო კონსულტაციების გარეშე, სამოქალაქო საზოგადოების დევნის, მშვიდობიანი მომიტინგეების დაკავებისა და დაკავებულთა მხარდამჭერი ფონდების საბანკო ანგარიშების დაყადაღების კვალდაკვალ იქნა მიღებული.

„უცხოური აგენტების რეგისტრაციის შესახებ“ კანონით განსაზღვრული მოთხოვნაა, რომ ფიზიკური და იურიდიული პირები, „უცხოური აგენტების“ სტატუსით სპეციალურ რეესტრში გაწევრიანდნენ, თუ კი ისინი „უცხო ქვეყნის პრინციპალის ბრძანების, დავალების ან/და კონტროლის შესაბამისად მოქმედებენ“.  ამასთან, ორგანიზაციები ვალდებულნი არიან, მათი საქმიანობის, აქტივობებისა და ფინანსების შესახებ, ხელისუფლების წარმომადგენლებსა და შესაბამის ორგანოებს, დეტალური ანგარიშგება წარუდგინონ. საჯაროდ გამოქვეყნებულ განცხადებებსა და შინაარსებზე, მათ „უცხოური აგენტის“ მანიშნებელი დათქმის დატანის ვალდებულება ეკისრებათ, რაც სტიგმატიზების საფრთხეს შეიცავს და ორგანიზაციების დამოუკიდებლობას ეჭვქვეშ აყენებს.

2024 წელს მიღებულ „უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ“ კანონთან შედარებით, რომელიც მხოლოდ ადმინისტრაციულ სახდელს ითვალისწინებდა,  ქართული FARA მეტად მძიმე პასუხისმგებლობის ზომებს ადგენს და სისხლისსამართლებრივ სანქციებს აწესებს- რეგისტრირების ვალდებულების შეუსრულებლობა ანდა  ინფორმაციის წარდგენისაგან თავშეკავება, ახლა  10, 000 ლარის ოდენობით ჯარიმით ან/და ხუთ წლამდე თავისუფლების აღკვეთით ისჯება. ხოლო, ფინანსური ანგარიშგების წარდგენის ვალდებულების უგულებელყოფა ან/და „უცხოური აგენტის“ მარკირების მოთხოვნების დარღვევა ასევე ისჯება 5,000 ლარამდე ჯარიმით ან ექვსთვიანი პატიმრობით.

როგორც ქართული ოცნების დეპუტატმა, ირაკლი კირცხალიამ განაცხადა, „უცხოური აგენტების რეგისტრაციის აქტით“  გათვალისწინებულ  სანქციებს „ერთგვარი პრევენციული ზეწოლის ეფექტი ექნება პარტიული, შავი ფულის გამტარი, უსამშობლოებისა და დესტრუქციული არასამთავრობო ორგანიზაციებისათვის.“

FARA-ს ქართული მოდელის ამოქმედების საჭიროებაზე საუბრისას, ხელისუფლების წარმომადგენლები განმარტავენ, რომ დღესდღეობით ადგილობრივი არასამთავრობო ორგანიზაციები „უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ“ კანონის გვერდის ავლით ფინანსდებიან.  გარდა ამისა, ხელისუფლება ამტკიცებს, რომ „უცხოური აგენტების რეგისტრაციის შესახებ“ კანონი, აშშ-ში მოქმედი მოდელის (US FARA) გადამუშავებულ ვერსიას წარმოადგენს, თუმცა აღნიშნული მტკიცება მცდარია, ვინაიდან ამერიკული და ქართული  მოწესრიგება არსებითად განსხვავდება , როგორც კანონის მიღების მიზნების, ასევე მათი აღსრულების კუთხითაც, რასაც საქართველოს ხელისუფლების წარმომადგენლების ცალკეული განცხადებებიც ცხადყოფს- ხელისუფლების საჯარო პოზიციონირება მიანიშნებს, რომ კანონის აღსრულება საერთაშორისო სამართლის ძირეულ პრინციპებთან  საწინააღმდეგოდ იგეგმება. 

ამერიკული FARA-ს ნაკლოვანებები და ხარვეზები 

თავის მხრივ, ამერიკაში მოქმედი „უცხოური აგენტების რეგისტრაციის აქტი“ თვისებრივად ნაკლოვანი კანონია და ამრიგად, ის  ვერ ჩაითვლება წარმატებულ სამართლებრივ მოდელად. ამერიკული FARA მეორე მსოფლიო ომის დროს, მტრული პროპაგანდის წინააღმდეგ მიღებული ნორმატიული აქტია, რომლის განუჭვრეტადი ბუნებაცა და მისი გავრცობის ბუნდოვანი საზღვრები, ადგილობრივი სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებისა და ამერიკის შეერთებული შტატების ფედერალური მთავრობის საკანონმდებლო ორგანოს, კონგრესის,  მხრიდან , არაერთხელ გამხდარა ობიექტური კრიტიკის საგანი.

არაკომერციული სამართლის საერთაშორისო ცენტრის (ICNL) ექსპერტის, ნიკ რობინსონის (Nick Robinson)  შეფასებით: „FARA-ს დეფინიციები ბუნდოვანი და განუჭვრეტადია,  რაც ერთი მხრივ, აღმასრულებელ ხელისუფლებას გაუმართლებლად ფართო დისკრეციულ უფლებამოსილებას ანიჭებს, ხოლო მეორე მხრივ, სამოქალაქო საზოგადოებას უქმნის საფრთხეს და ამით, კანონის ეფექტიანობას  ამცირებს.“ 

ამერიკის შეერთებული შტატებში მიღწეულია კონსენსუსი, რომ  „უცხოური აგენტების რეგისტრაციის აქტში“ მყისიერი და ყოვლისმომცველი ცვლილებებია შესატანი,  მათ შორის, დაგეგმილია უფლებამზღუდავი ნორმების, კონსტიტუციურობის ხელახალი შეფასებაც.

სწორედ, იმის გამო, რომ   ამერიკული FARA-ს ნაკლოვანებებიცა და ხარვეზებიც, საჯაროდაა აღიარებული, იგი განსაკუთრებული სიფრთხილითა და შეზღუდვებით გამოიყენება და არა, იმ პრაქტიკით, როგორც  საქართველოში იქნა დაანონსებული.

უცხოური დაფინანსების მიმღებ არასამთავრობო ორგანიზაციებსა და მედიასაშუალებებზე FARA-ს რეგისტრაციის ვალდებულების არგავრცელების პრაქტიკა აშშ-ში 

„უცხოური აგენტების რეგისტრაციის აქტის“ მიღების მომენტისათვის არსებული კონტექსტის გათვალისწინებით, მისი  მთავარი მიზანი, მეორე მსოფლიო ომის პერიოდში, მტრული პროპაგანდის შეკავება და მის წინააღმდეგ ბრძოლა იყო.  

მას შემდეგ, რაც  კანონის თავდაპირველი მიზნები არარელევანტური გახდა, მისი მთავარი დანიშნულება  უცხო ქვეყნების ლობისტთა იდენტიფიკაცია და მათი სავალდებულო აღრიცხვა გახდა.

2025 წლის თებერვალში, ამერიკის შეერთებული შტატების მთავარმა პროკურორმა, პამელა ბონდიმ (Pamela Bondi), FARA-ს რეპრესიული მიზნებისათვის ინსტრუმენტალიზების რისკებზე ისაუბრა და აღნიშნულ საფრთხეებზე  მემორანდუმი გამოაქვეყნა, რომლის მიხედვითაც: “უცხოელი აგენტების რეგისტრაციის აქტის საფუძველზე სისხლისსამართლებრივი დევნა, მხოლოდ იმ შემთხვევებით უნდა შემოიფარგლოს როდესაც სავარაუდო ქმედება, თავისი ბუნებით,  მიახლოებულია იმ ტიპის ტრადიციულ ჯაშუშობასთან, რომელსაც უცხო ქვეყნების სამთავრობო წარმომადგენლები ახორციელებენ.“

2025 წლის აპრილის მდგომარეობით, FARA-ს შესაბამისად, 540-მდე აქტიური სუბიექტია რეგისტრირებულია, საიდანაც არაკომერციულ ორგანიზაციათა წილი  მხოლოდ 5% -ს შეადგენს. (რეგისტრირებულ არაკომერციულ ორგანიზაციებთა შორისაა, პოლიტიკური პარტიების კუთვნილი ის ფილიალები, რომლებიც აშშ-ს გარეთ ფუნქციონირებენ)

ნიშანდობლივია, რომ დიდია იმ არასამთავრობო ორგანიზაციებისა და მედია საშუალებების რიცხვი, რომლებიც, ერთი მხრივ, უცხოურ დაფინანსებას იღებენ და ამავდროულად, აქტიურად აკრიტიკებენ ამერიკის შეერთებული შტატების მმართველი გუნდის პოლიტიკას,  თუმცა, FARA-ს მოქმედება მათზე არ ვრცელდება და შესაბამისად, სახელმწიფო მათ „უცხოურ აგენტებად“ არ აიდენტიფიცირებს.

„უცხოური აგენტების რეგისტრაციის აქტის“ ქართული მოდელის შესაბამისობა საერთაშორისო სამართალთან

საგულისხმოა, რომ საქართველო, სამოქალაქო და პოლიტიკური უფლებების შესახებ პაქტისა და ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის ხელშემკვრელი სახელმწიფოა, შესაბამისად ეროვნულ დონეზე შემუშავებული თითოეული ახალი მოწესრიგება, მათთან უნდა მოდიოდეს შესაბამისობაში.

ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის მე-11 მუხლის მიხედვით, გაერთიანების თავისუფლებაზე დაწესებული თითოეული შეზღუდვა მხოლოდ მაშინ, ჩაითვლება კანონიერად, თუ კი ის მკაცრად განსაზღვრულ შემდეგ  ალტერნატიულ წინაპირობებს აკმაყოფილებს:

• კანონით განსაზღვრულობის მოთხოვნა;
• დემოკრატიული საზოგადოებისათვის აუცილებლობა;
• ეროვნული უშიშროების,საზოგადოებრივი უსაფრთხოების,საზოგადოებრივი წესრიგის, დანაშაულის პრევენციისა და ჯანმრთელობის დაცვის აუცილებლობა;

2024 წელს, ადამიანის უფლებათა ევროპულმა სასამართლომ პრეცედენტული გადაწყვეტილება მიიღო და დაადგინა, რომ  რუსეთის ფედერაციაში მოქმედი „უცხოური აგენტების  შესახებ“ კანონი, კონვენციით განმტკიცებულ გაერთიანებისა  თავისუფლებასა და პირადი ცხოვრების დაცულობის უფლებებს ეწინააღმდეგებოდა. თავის მხრივ, სამართალწარმოების პროცესში, რუსეთის ფედერაციის წარმომადგენლები ამტკიცებდნენ, რომ რუსეთში მოქმედი კანონი ამერიკული FARA-ს იდენტურად გამოიყენებოდა.

მშვიდობიანი შეკრებისა და გაერთიანების თავისუფლების საკითხებზე გაეროს სპეციალური მომხსენებლის განცხადებით: „უცხოური დაფინანსება თავისთავად არ წარმოადგენს საკმარის საფუძველს დამატებითი შეზღუდვებისა და სტიგმატიზების მიზნით მიღებული ისეთი ზომებისათვის, როგორიცაა, უცხოური დაფინანსების მიმღები ყველა ორგანიზაციისათვის, საჯარო პოზიციონირებისას, „უცხოელი აგენტის“ მარკირების სავალდებულოობა და აუდიტორული შემოწმებისა და სამართლებრივი პასუხისმგებლობების ფორმით, მათი მომეტებული კონტროლი. გაერთიანების თავისუფლების კონტექსტში დაწესებული თითოეული შეზღუდვა, კანონიერების პრინციპსა და ადამიანის უფლებათა საერთაშორისო სამართლით გათვალისწინებული ლეგიტიმური მიზნებს უნდა შეესაბამებოდეს.“

იმავე კონტექსტში, მშვიდობიანი შეკრებისა და გაერთიანების თავისუფლების საკითხებზე გაეროს სპეციალური მომხსენებელი სახელმწიფოებს მოუწოდებს, რომ:

• უზრუნველყონ, რომ ეროვნული კანონმდებლობით, მიზანმიმართულად არ იზღუდებოდეს, საერთაშორისო დაფინანსებაზე ორგანიზაციების წვდომა.
• გააუქმონ იმგვარი კანონები, რომლებიც გაუმართლებლად ზღუდავს უცხოურ დაფინანსებას, მათ შორის:

1. რეგულაციები, რომლებიც უცხოური დაფინანსების მიმღებ სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებს, მძიმე ინტერვენციულ ანგარიშგებისა და გაუმართლებელ საჯარო გამჭვირვალობის ვალდებულებას უწესებს;
2. „უცხოელ აგენტად“ სავალდებულო მარკირების მოთხოვნა, რომელიც სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციების  დისკრედიტაციას, სტიგმატიზებასა და მათი საქმიანობის ხელშეშლას ისახავს მიზნად;
3. უცხოური დაფინანსების მიმღები ორგანიზაციების საქმიანობის შეზღუდვის მოწესრიგებისას, ფართო და ბუნდოვანი დეფინიციების გამოყენება, რაც აღმასრულებელ ხელისუფლებას გაუმართლებლად ფართო დისკრეციულ უფლებამოსილებას ანიჭებს და ამგვარი ორგანიზაციებისათვის, პოლიტიკურ ცხოვრებასა და საჯარო დისკუსიებში მონაწილეობის მიღების შესაძლებლობებს ამცირებს;
4. რეგულაციები, რომლებიც ორგანიზაციებს არაპროპორციულ  და უსაფუძვლო სანქციებს  უწესებს;

ქართული FARA სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებსა და მოქალაქეების საქმიანობას, მიზანმიმართულად, ბუნდოვანი და განუჭვრეტადი ნორმებით ზღუდავს.  იმისათვის, რომ სამოქალაქო სექტორი დამოუკიდებელი და დაცული იქნას, საქართველოს ხელისუფლებამ უნდა შეცვალოს კანონი ისე, რომ აღმოფხვრას აღნიშნული ხარვეზები და უზრუნველყოს, რომ მისი აღსრულება შეესაბამებოდეს  საერთაშორისო სამართლებრივ სტანდარტებს.

გაზიარება