„ქართული ოცნების“ მმართველობა 14 წელს ითვლის და დამოუკიდებელი საქართველოს ისტორიაში ყველაზე ხანგრძლივი უწყვეტი მმართველობაა. ამ პერიოდის განმავლობაში ხელისუფლებაში ყოფნამ უკვე ოთხი საპარლამენტო საარჩევნო ციკლი მოიცვა და არაერთი ცვლილება მოხდა როგორც თანამდებობის პირების დონეზე, ასევე სახელმწიფო ინსტიტუტების სტრუქტურისა და ფუნქციონირების მხრივ. ამასთან, „ქართული ოცნების“ ხელისუფლების პირობებში არაერთხელ შეიცვალა საქართველოს კონსტიტუცია. ცვლილებები არა მინიმალური, არამედ ფუნდამენტური იყო და მოიცავდა როგორც კონსტიტუციის ძირითადი დებულებებისა და პრინციპების, ასევე ადამიანის უფლებებისა და სახელმწიფო ხელისუფლების მოწყობის საკითხებსაც.  

ამდენწლიანი მმართველობის ფონზე ცვლილებათა სიმრავლე, ერთი შეხედვით, გასაკვირი არ უნდა იყოს. თუმცა ამ ცვლილებების განვითარებაზე დაკვირვება, როდესაც მათი შინაარსი სულ უფრო დაუსაბუთებელი და ხშირად აბსურდულია, სიხშირე კი მუდმივად მზარდი, ნათლად აჩვენებს, რომ „ქართული ოცნების“ მმართველობა სულ უფრო ანტიდემოკრატიული, სახელმწიფო ინსტიტუტები კი სტაბილურობისა და შინაარსისგან დაცლილი და პერსონებზე მორგებული ხდება, სადაც არ არსებობს საზოგადოების წინაშე მინიმალური ანგარიშვალდებულებაც კი.

დღეის მდგომარეობის საქართველო საპარლამენტო რესპუბლიკაა, რაც გულისხმობს, რომ პარლამენტი უპირატესი სახელისუფლებო შტოა უმაღლესი წარმომადგენლობითი ორგანო, რომელიც აკომპლექტებს აღმასრულებელ ხელისუფლებას და ეს უკანასკნელი მის წინაშეა ანგარიშვალდებული. თუმცა, აღნიშნული ფორმალური სტატუსის მიუხედავად, ერთი მხრივ, პარლამენტის წინაშე მთავრობის რეალურად სუსტი ანგარიშვალდებულების, მეორე მხრივ კი კოალიციური მმართველობის ტრადიციის არარსებობის პირობებში, როდესაც ქვეყანაში ფაქტობრივად ერთპარტიული მმართველობაა, 2026 წლისთვის ქართულმა საზოგადოებამ მიიღო უპრეცედენტოდ გაძლიერებული აღმასრულებელი ხელისუფლება, რომელიც პრაქტიკაში თავად განსაზღვრავს სახელმწიფო პოლიტიკას, პარლამენტის დღის წესრიგსაც[1] და კონსტიტუციის დონეზე მისი ისედაც სუსტი საპარლამენტო ანგარიშვალდებულება მხოლოდ ფორმალურად არსებობს.

კერძოდ, საქართველოს კონსტიტუციის თანახმად, არ არის განსაზღვრული აღმასრულებელი ხელისუფლების ე.წ. „მასშტაბი“. უმაღლესი კანონი მხოლოდ უთითებს, რომ მთავრობა, როგორც აღმასრულებელი ხელისუფლების უმაღლესი ორგანო შედგება პრემიერ-მინისტრისა და მინისტრებისგან. ხოლო სამინისტრო იქმნება, როგორც წესი კანონით, მთავრობის უფლებამოსილების განსაზღვრულ სფეროში სახელმწიფო პოლიტიკისა და მმართველობის განხორციელების უზრუნველსაყოფად.[2]

გარდა ამისა, განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია პარლამენტის მიერ მთავრობისთვის ნდობის/უნდობლობის გამოცხადების მოწესრიგება. 2018 წლის ცვლილებებამდე კონსტიტუციის 81¹ მუხლი მიუთითებდა, რომ პარლამენტის მიერ მთავრობისა და მისი სამთავრობო პროგრამისათვის ნდობის გამოცხადების შემდეგ მთავრობის თავდაპირველი შემადგენლობის ერთი მესამედით, მაგრამ არანაკლებ მთავრობის 5 წევრით განახლების შემთხვევაში მთავრობას პარლამენტისგან ნდობა ახლიდან უნდა მიეღო. ეს ჩანაწერი აღმასრულებელი ხელისუფლების მიერ უმაღლესი წარმომადგენლობითი ორგანოს და შესაბამისად ხალხის მიმართ ანგარიშვალდებულების მნიშვნელოვანი ჩანაწერი იყო და გულისხმობდა, რომ როდესაც სამთავრობო შემადგენლობა მნიშვნელოვნად იცვლება (და იგულისხმება, რომ ეს ცვლილება დასაბუთებული და ობიექტური საჭიროებით არის ნაკარნახევი), მთავრობის უფლებამოსილება და შესაბამისად მისი პროგრამა თავიდან უნდა იქნას განხილული და მოწონებული პარლამენტის მიერ. 2018 წლის ცვლილებებით ანგარიშვალდებულების ეს მნიშვნელოვანი (თუმცა ფაქტობრივად ერთპარტიული მმართველობის პირობებში მაინც სუსტი) მექანიზმი გაუქმდა, რაც ნიშნავს იმას, რომ ნდობის თავდაპირველი გამოცხადების შემდგომ პრემიერ მინისტრს ფაქტობრივად შეუზღუდავი უფლებამოსილება აქვს, შეცვალოს მთავრობის შემადგენლობა. ამის დასაბალანსებლად პარლამენტის გარკვეული უმრავლესობის მიერ უნდობლობის რთული პროცესის წამოწყება ან თავად პრემიერის „კეთილსინდისიერი“ გადაწყვეტილება - თავიდან დააყენოს ნდობის გამოცხადების საკითხი პარლამენტში - რჩება. დღევანდელ პოლიტიკურ ვითარებაში კი, როდესაც პარლამენტი ფაქტობრივად ერთპარტიულია, აღმასრულებელი ხელისუფლების როგორც ინსტიტუციური, ასევე პერსონალური ცვლილებები ფაქტობრივად და ფორმალურად ყოველგვარი კონტროლის გარეშეა დარჩენილი.

საინტერესოა, რომ 2017-2018 წლის კონსტიტუციური ცვლილებების პერიოდს ემთხვევა ინსტიტუციური მოწყობის გადალაგებების დაწყება „ქართული ოცნების“ აღმასრულებელ ხელისუფლებაში. კერძოდ

2017 წლის დეკემბერში[3]: 

• სამინისტროების რიცხვი 18-დან 14-მდე შემცირდა (შემცირება უფრო ფორმალურ ხასიათს ატარებდა, რადგან სამინისტროებში დასაქმებულთა რაოდენობა და სამინისტროების ხარჯები პრაქტიკულად არ შემცირებულა);
• ენერგეტიკის სამინისტრო შეუერთდა ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროს;
• გარემოს დაცვის სამინისტრო შეუერთდა სოფლის მეურნეობის სამინისტროს;
• სპორტისა და ახალგაზრდობის საქმეთა სამინისტრო გაუქმდა და მისი ფუნქციები განათლებისა და კულტურის სფეროებზე გადანაწილდა;
• ევროპულ და ევროატლანტიკურ სტრუქტურებში ინტეგრაციის საკითხებში სახელმწიფო მინისტრის აპარატი შეუერთდა საგარეო საქმეთა სამინისტროს. 

2018 წელს

მცირე მთავრობის კონცეფციის და ბიუროკრატიული ხარჯების შემცირების გეგმის ფარგლებში სამინისტროების რიცხვის 14-დან 11-მდე შემცირება დაანონსდა, თუმცა აქაც, შტატები და ხარჯები დიდად არ შემცირებულა. კერძოდ,

• სპორტისა და კულტურის სამინისტრო შეუერთდა განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროს;
• სასჯელაღსრულებისა და პრობაციის სამინისტრო შეუერთდა იუსტიციის სამინისტროს;
• ოკუპირებული ტერიტორიებიდან იძულებით გადაადგილებულ პირთა, განსახლებისა და ლტოლვილთა სამინისტრო გაუქმდა და მისი ფუნქციები სხვადასხვა სამინისტროებში, ძირითადად ჯანდაცვის/სოციალური დაცვის სფეროში გადანაწილდა.

2021 წლის მარტში:

• განათლების, მეცნიერების, კულტურისა და სპორტის სამინისტრო გაიყო და ჩამოყალიბდა ორ სამინისტროდ: საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროდ და საქართველოს კულტურის, სპორტისა და ახალგაზრდობის სამინისტროდ.

სამინისტროების შერწყმის/გაყოფის/გადალაგების საკითხი აქტუალური დარჩა 2024 წლის საპარლამენტო არჩევნების შემდგომაც. თუმცა წინა პერიოდებისგან განსხვავებით და „ქართული ოცნების“ მზარდად ავტოკრატიული მმართველობის პირობებში გამოიკვეთა კონტურები, რომ ეს პროცესი, თუნდაც ფორმალურად მაინც, არა მმართველობის ოპტიმიზაციას ისახავდა მიზნად, არამედ კონკრეტულ პოლიტიკურ ვითარებასა და პერსონებზე იყო მორგებული. კერძოდ 

2025 წელს:

• 1 იანვრიდან და სპორტის სამინისტრო ორ ნაწილად - კულტურისა და სპორტის სამინისტროებად გაიყო;
• 16 აპრილიდან ასევე ცალ-ცალკე სამინისტროებად გაიყო რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროც.

ეს უკანასკნელი შემთხვევა განსაკუთრებით საინტერესოა, რამდენადაც პროცესი ემთხვევა სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის უფროსის - გრიგოლ ლილუაშვილის თანამდებობიდან გადადგომას. სწორედ მას უნდა დაეკავებინა რეგიონული განვითარების მინისტრის თანამდებობა, თუმცა პრემიერ მინისტრმა ირაკლი კობახიძემ ჯერ განაცხადა, რომ მათ შორის სამინისტროს განვითარების ხედვებზე აზრთა სხვადასხვაობა არსებობდა. მოგვიანებით კი ლილუაშვილის მიმართ სისხლისსამართლებრივი დევნა დაიწყო, ამ თანამდებობაზე კი კახი კალაძის ყოფილი მოადგილე, კახაბერ გულედანი დაინიშნა.

სახელმწიფო ინსტიტუტების პერსონალიზების პრობლემა კიდევ უფრო ნათლად გამოჩნდა ამავე - რეგიონული განვითარების სამინისტროს გარშემო მიმდინარე წელს განვითარებულ მოვლენებში. კერძოდ,

• მამუკა მდინარაძე, რომელიც სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის უფროსის თანამდებობას 2025 წლის 23 აგვისტოდან 2026 წლის 30 აპრილამდე იკავებდა, 30 აპრილს, მოულოდნელად თანამდებობიდან გადადგა. პარლამენტმა, რომელიც ამ სამსახურის უფროსის არჩევაზე უფლებამოსილი ორგანოა, გადაწყვეტილება ცნობად მიიღო. მალევე, სპეციალურად მდინარაძისთვის შეიქმნა სამართალდამცავი ორგანოების კოორდინაციის საკითხებში სახელმწიფო მინისტრის თანამდებობა, რომელიც თავისთავად პრობლემური იყო სამართლებრივი სახელმწიფოსა და ხელისუფლების დანაწილების პრინციპიდან გამომდინარე.
• 2026 წლის 29 ივლისს კობახიძემ საზოგადოებას ამცნო, რომ სამართალდამცავი ორგანოების კოორდინაციის საკითხებში სახელმწიფო მინისტრის თანამდებობის შექმნის მიზნები დიდწილად მიღწეული იყო და ამჯერად მდინარაძე რეგიონული განვითარების საკითხებში სახელმწიფო მინისტრის პოსტს დაიკავებდა, რომელიც პარლამენტის მორიგ სესიაზე იქნებოდა მიღებული. აღნიშნული სამინისტრო კი, არსებული ფორმით უქმდებოდა.
• 2026 წლის 27 აგვისტოს კი მდინარაძემ განაცხადა, რომ თანამდებობას ტოვებს და პოლიტიკიდან საერთოდ მიდის. პარლამენტის მორიგი საშემოდგომო სესიის დაწყების წინ - 31 აგვისტოს, კი პარლამენტის თავმჯდომარემ, შალვა პაპუაშვილმა განაცხადა, რომ მდინარაძის წინა თანამდებობა უქმდება, რეგიონული განვითარების საკითხებში სახელმწიფო მინისტრის თანამდებობა კი აღარ შეიქმნება. რაც შეეხება ამავე დასახელების სამინისტროს, “ქართული ოცნება” მის კვლავ ინფრასტრუქტურის სამინისტროსთან გაერთიანებას განიხილავს.

კონსტიტუციის დონეზე აღმასრულებელი ხელისუფლების სუსტი ანგარიშვალდებულებისა და „ქართული ოცნების“ მიერ მზარდად ავტოკრატიული მმართველობის ფონზეც კი გამაოგნებელია სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოების პერსონალიზების და თანამდებობების კონკრეტულ პირებზე მორგების ამდენად აშკარა შემთხვევები, რომლებზეც თავად პოლიტიკური პარტიის წევრებიც ღიად საუბრობენ. სრულიად გაუგებარი და კონსტიტუციასთან შეუსაბამოა სახელმწიფო მინისტრის თანამდებობის შექმნა „კოორდინირების“ ფუნქციისთვის, როდესაც ეს ფუნქცია თავისი არსით აღმასრულებელი ხელისუფლების განხორციელებასა და გადაწყვეტილებების მიღებას არ გულისხმობს. დამატებით გამაოგნებელია „ქართული ოცნების“ წარმომადგენელთა მიერ შემოთავაზებული დასაბუთებები, რომ მდინარაძემ რამდენიმე თვეში შეძლო ამ ფუნქციის შესრულება და „კოორდინირება“ სახელმწიფო მინისტრის მიერ საჭირო აღარ არის, მეორე მხრივ კი, რეგიონული განვითარების საკითხებში სახელმწიფო მინისტრის თანამდებობის შექმნის ოფიციალურად დაანონსებიდან 1 თვეში ამ თანამდებობის შექმნამ აზრი დაკარგა, რადგან მამუკა მდინარაძე პოლიტიკიდან წავიდა. სახელმწიფო ინსტიტუციების პერსონალიზების  და მმართველობის კონკრეტული სფეროების მიმართ ზედაპირული, წინდაუხედავი მოპყრობის ეს ხარისხი თავად „ქართული ოცნების“ ავტოკრატიული მმართველობის არსებულ მასშტაბებსაც კი სცდება და ძალაუფლების პერვერსიის ახალ ტრაექტორიაზე მიუთითებს.

გარდა ამისა, სახელმწიფო ხელისუფლების ინსტიტუტების მზარდად პერსონალიზების პარალელურად, 2024 წლის საპარლამენტო არჩევნების შემდგომ გახშირდა ცვლილებები მთავრობის შემადგენლობაში. თუკი „ქართული ოცნების“ მმართველობის წინა პერიოდებში ერთი და იგივე პირები წლების განმავლობაში იკავებდნენ კონკრეტული სამინისტროების ხელმძღვანელების პოზიციებს (მაგალითისათვის, თეა წულუკიანი 8 წლის განმავლობაში იკავებდა იუსტიციის მინისტრის პოსტს, ვახტანგ გომელაური - 6 წლის განმავლობაში შინაგან საქმეთა მინისტრის პოსტს), 2024 წლის ნოემბერში ნდობაგამოცხადებული მთავრობის შემადგენლობის ნახევარზე მეტი რამდენჯერმე შეიცვალა, ზოგიერთი მინისტრი კი თანამდებობაზე სულ რამდენიმე თვით იმყოფებოდა. აბსოლუტურად უმრავლეს შემთხვევაში საზოგადოებას არ აქვს ინფორმაცია, რატომ იცვლება ესა თუ ის პირი თანამდებობაზე, რა ხარვეზები იყო მათ საქმიანობაში ან რატომ იქნება მის ნაცვლად წარდგენილი პირი გაცილებით კვალიფიციური, როგორ აპირებს ის კონკრეტულ სფეროში არსებული პრობლემების გადაჭრას. მეტიც, აღმასრულებელი ხელისუფლების ყოფილი წარმომადგენლების ან მათი მოადგილეების მიმართ სისხლის სამართლის საქმეებია აღძრული, ნაწილის მიმართ კი გამამტყუნებელი განაჩენი პირველ ინსტანციაში უკვე დადგა.

აღმასრულებელ ხელისუფლებაში ამდენად მასშტაბური და ხშირი ცვლილებების მიუხედავად, როგორც ზემოთ აღინიშნა, კონსტიტუცია აღარ ითვალისწინებს მთავრობის განახლებული შემადგენლობის მიმართ ნდობის ახლიდან გამოცხადების ვალდებულებას. ფაქტობრივად ერთპარტიული პარლამენტის პირობებში კი, რომელიც კვლავ „ქართული ოცნების“ მიერ არის დაკომპლექტებული, მთავრობის განახლებული შემადგენლობის მიმართ უნდობლობის გამოცხადების საკითხის დაყენება სრულიად არარეალისტურია.

ქვემოთ მოცემული ცხრილი ნათლად აჩვენებს 2024 წლის საპარლამენტო არჩევნების შემდგომ ნდობაგამოცხადებული მთავრობის შემადგენლობაში სტრუქტურული და პერსონალური ცვლილებების შინაარსსა და სიხშირეს.

ამდენად, „ქართული ოცნების“ მმართველობის პერიოდში აღმასრულებელი ხელისუფლების ინსტიტუციური მოწყობისა და სამთავრობო შემადგენლობის ცვლილებების ანალიზი აჩვენებს, რომ ეს პროცესი სულ უფრო მეტად კარგავს საჯარო ინტერესზე, მმართველობის ეფექტიანობასა და თანმიმდევრულ სახელმწიფო პოლიტიკაზე დაფუძნებულ ხასიათს. სამინისტროების ხშირი გაერთიანება, გაყოფა, გაუქმება და ხელახალი შექმნა, ისევე როგორც სახელმწიფო მინისტრების ახალი თანამდებობების შექმნისა და მალევე გაუქმების პრაქტიკა, მიუთითებს სახელმწიფო ინსტიტუტების კონკრეტულ პოლიტიკურ ვითარებასა და პერსონებზე მორგების მზარდ ტენდენციაზე. 

ამ პროცესს კიდევ უფრო ამძაფრებს მთავრობის პერსონალური შემადგენლობის ხშირი ცვლილება. 2024 წლის საპარლამენტო არჩევნების შემდეგ ნდობაგამოცხადებული მთავრობის შემადგენლობის მნიშვნელოვანი ნაწილი უკვე შეიცვალა, ზოგიერთ შემთხვევაში კი მინისტრები თანამდებობებზე მხოლოდ რამდენიმე თვის განმავლობაში იმყოფებოდნენ. ცვლილებების მიზეზები და კონკრეტული გადაწყვეტილებების დასაბუთება საზოგადოებისთვის უმეტესწილად უცნობი რჩება. ამასთან, მთავრობის შემადგენლობის მნიშვნელოვანი ცვლილების შემთხვევაში პარლამენტისგან ნდობის ხელახალი მიღების ვალდებულების არარსებობა და ფაქტობრივად ერთპარტიული პარლამენტის პირობებში აღმასრულებელი ხელისუფლების რეალური საპარლამენტო კონტროლის სისუსტე კიდევ უფრო ამცირებს მთავრობის ანგარიშვალდებულებას.

შედეგად, ბოლო წლების პრაქტიკა აჩვენებს არა უბრალოდ სამთავრობო რეორგანიზაციების სიხშირეს, არამედ მმართველობის უფრო ფართო პრობლემას - სახელმწიფო ინსტიტუტების თანდათანობით პერსონალიზებასა და მათი სტაბილური, წინასწარ განსაზღვრული ფუნქციის დაკარგვას. როდესაც სამინისტრო ან სახელმწიფო მინისტრის თანამდებობა შეიძლება შეიქმნას, შეიცვალოს ან საერთოდ გაუქმდეს მოკლე პერიოდში, კონკრეტული პოლიტიკური კონიუნქტურისა და პირების გადაადგილების შესაბამისად, სახელმწიფო ინსტიტუტები კარგავენ ავტონომიურ მნიშვნელობას და გარდაიქმნებიან პოლიტიკური ძალაუფლების მართვის ინსტრუმენტებად.

ასეთი მიდგომა განსაკუთრებით პრობლემურია საპარლამენტო რესპუბლიკის პირობებში, სადაც აღმასრულებელი ხელისუფლების სტაბილურობა და ცვლილებების დასაბუთებულობა დემოკრატიული ანგარიშვალდებულების მნიშვნელოვანი კომპონენტია. ინსტიტუტები უნდა იქმნებოდეს და გარდაიქმნებოდეს საზოგადოებრივი საჭიროებების, მკაფიო პოლიტიკური მიზნებისა და წინასწარ განსაზღვრული სახელმწიფო პოლიტიკის საფუძველზე და არა იმის მიხედვით, თუ რომელ თანამდებობაზე ან რომელ სფეროში მოიაზრება კონკრეტული პოლიტიკური ფიგურა.

ამ თვალსაზრისით, მიმდინარე პროცესები მიუთითებს „ქართული ოცნების“ მმართველობის პირობებში სახელმწიფო მმართველობის ხარისხობრივ ტრანსფორმაციაზე: ფორმალურად არსებული სახელმწიფო ინსტიტუტები სულ უფრო მეტად კარგავენ დამოუკიდებელ შინაარსსა და სტაბილურობას, ხოლო გადაწყვეტილების მიღების პროცესი კონცენტრირდება ვიწრო პოლიტიკური ძალაუფლების ცენტრში. ეს არა მხოლოდ ასუსტებს ხელისუფლების დანაწილებისა და დემოკრატიული ანგარიშვალდებულების პრინციპებს, არამედ ქმნის სახელმწიფოს ისეთი პერსონალიზებული მართვის მოდელს, სადაც ინსტიტუტების არსებობა და ფორმა სულ უფრო მეტად დამოკიდებულია ხელისუფლების კონკრეტული წარმომადგენლებისა და მმართველი პოლიტიკური ძალის მიმდინარე საჭიროებებზე.

გაზიარება