შესავალი

ბოლო წლების განმავლობაში „ქართულმა ოცნებამ“ თანმიმდევრულად და სისტემურად დაასუსტა ან/და გააუქმა დამოუკიდებელი სახედამხედველო ინსტიტუტები, რომლებიც მისივე მმართველობის პერიოდში შეიქმნა. ორგანოები, რომლებიც პასუხისმგებელი უნდა ყოფილიყო ადამიანის უფლებათა დაცვაზე, ხელისუფლების ანგარიშვალდებულების გაუმჯობესებასა და ზოგადად ქვეყანაში კანონის უზენაესობისა და ხელისუფლების დანაწილების პრინციპის უკეთ უზრუნველყოფაზე, „ქართული ოცნების“ პარლამენტმა 2021 წლიდან ჯერ დაშალა, შემდეგ კი ან სრულად გააუქმა ან რიგ შემთხვევებში მათი ავტონომია მნიშვნელოვნად დაასუსტა.

უბრალო ბიუროკრატიული რესტრუქტურიზაციისგან განსხვავებით, ქვეყანაში ბოლო წლებში მიმდინარე მწვავე პოლიტიკური და უფლებრივი კრიზისის ფონზე, „ქართული ოცნების“ ამგვარი გადაწყვეტილებები კიდევ ერთი დასტურია ქვეყნის სწრაფი და გამიზნული ავტოკრატიული შემობრუნებისა, სადაც ამ გადაწყვეტილებების დასაბუთებისას ვიწროდ ლეგალისტური და მანიპულაციური რიტორიკის მიღმა ძალაუფლების კონსოლიდაციისა და ანგარიშვალდებულების ყველა დონეზე დასუსტების მიზნები იფარება.

სამართლიანობისთვის, დასაწყისშივე უნდა აღინიშნოს, რომ ამ დამოუკიდებელი საზედამხედველო ინსტიტუტების უმრავლესობა საფუძველშივე ვერ სარგებლობდა სრულფასოვანი პოლიტიკური და ინსტიტუციური დამოუკიდებლობითა და მანდატით. სამოქალაქო საზოგადოებასა და პროფესიულ წრეებში მნიშვნელოვანი კითხვის ნიშნები არსებობდა მათ ეფექტიან საქმიანობაზე. თუმცა ნაცვლად იმისა, რომ ამგვარი ჯგუფებისა და რიგ შემთხვევებში თავად ამ ინსტიტუციების რეკომენდაციები, ასევე საერთაშორისო ორგანიზაციების შეფასებები გაეთვალისწინებინა და ამ ინსტიტუტების გაძლიერებაზე ეზრუნა, „ქართულმა ოცნებამ“ ჯერ მათი სისტემური დასუსტება, შემდგომ კი - გაუქმება გადაწყვიტა.

მნიშვნელოვანია ისიც, რომ ამ პროცესში „ქართული ოცნების“ მთავარი არგუმენტად სახელმწიფო ინსტიტუტების ფუნქციების „კონსტიტუციურ ჩარჩოებში დაბრუნება“ იქცა. როგორც ქვემოთ ვრცლად იქნება განხილული, ეს თანამედროვე ავტორიტარების რჩეული, ვიწროდ ლეგალისტური არგუმენტია, რომელიც მანიპულაციურად გამოიყენება და „ქართული ოცნების“ რეალური მიზნები ძალაუფლების კონსოლიდაციისკენ და ქვეყანაში ავტორიტარული მმართველობის დამყარებისაკენ არის მიმართული.

წინამდებარე ანალიტიკური დოკუმენტი მოკლედ აჯამებს დამოუკიდებელი საზედამხედველო ინსტიტუტების განვითარების, დასუსტებისა და მოშლის ტრაექტორიას საქართველოში, როგორც ავტორიტარული შემობრუნების მნიშვნელოვან ინდიკატორს. ის კრიტიკულად განიხილავს „კონსტიტუციურ ჩარჩოში დაბრუნების“ არგუმენტს და საუბრობს ამ გადაწყვეტილებების უფრო ფართო იმპლიკაციებზე საქართველოს დემოკრატიული მომავლისა და ევროპული ინტეგრაციისათვის.

დამოუკიდებელი საზედამხედველო ინსტიტუციების არსებობის ხანმოკლე ისტორია საქართველოში

სახელმწიფო ინსპექტორის სამსახური (2018-2022)

სახელმწიფო ინსპექტორის სამსახური 2018 წელს შეიქმნა. პერსონალურ მონაცემთა დაცვის ინსპექტორის გაუქმების შემდგომ მის უფლებამონაცვლედ სწორედ ეს სამსახური განისაზღვრა, რადგან მის წინამორბედს საგამოძიებო კომპეტენიები არ ჰქონდა. საქართველოში წლების განმავლობაში მიღებულ პრაქტიკას და უმნიშვნელოვანეს გამოწვევას წარმოადგენდა სამართალდამცავ და სასჯელაღსრულებით ორგანოებში არასათანადო მოპყრობა, უფლებამოსილების გადამეტება და გამოძიების არასათანადოდ წარმართვა. ეს გამოწვევები სამართალდამცავებში დაუსჯელობის სინდრომს ქმნიდა. შესაბამისად, წლების განმავლობაში, ამ მიმართულებით სისტემურ რეფორმებს და დამოუკიდებელი საგამოძიებო მექანიზმის შექმნას მოითხოვდა საზოგადოება, სამოქალაქო სექტორი, სახალხო დამცველი და საერთაშორისო ორგანიზაციები. სამართალდამცავთა მიმართ დამოუკიდებელი, მიუკერძოებელი და ეფექტიანი გამოძიების უზრუნველსაყოფად ზომების მიღება ასოცირების ხელშეკრულების 2017-2020 წლების დღის წესრიგითაც[1] იყო განსაზღვრული.

სწორედ ასეთ ვითარებაში შეიქმნა საქართველოს პარლამენტის მიერ სახელმწიფო ინსპექტორის სამსახური, რომლის მთავარ ფუნქციებად სამართალდამცავი ორგანოს წარმომადგენლის, მოხელის ან მასთან გათანაბრებული პირის მიერ ჩადენილი დანაშაულის გამოძიება და პერსონალურ მონაცემთა დაცვაზე ზედამხედველობა (მათ შორის ფარული საგამოძოებო მოქმედებების განხორციელებისას) განისაზღვრა. მიუხედავად იმისა, რომ ახლადშექმნილი სამსახური შეზღუდული მანდატით სარგებლობდა (მათ შორის საპროცესო ზედამხედველობა კვლავ პროკურატურის ხელთ დარჩა), რაც იმთავითვე გამოწვევა იყო მისი ეფექტიანობის თვალსაზრისით, მისი შექმნა და საქმიანობა 2 წლის თავზე დადებითად შეფასდა,[2] როგორც მნიშვნელოვანი წინ გადადგმული ნაბიჯი ქვეყანაში კანონის უზენაესობის გაძლიერებისა და ინსტიტუციონალიზაციის თვალსაზრისით.

2021 წლის დეკემბრის ბოლოს პარლამენტმა დაჩქარებული წესით, ყოველგვარი წინასწარი კონსულტაციების გარეშე მიიღო საკანონმდებლო ცვლილებები, რომლითაც 2022 წლის მარტიდან სახელმწიფო ინსპექტორის სამსახური გაუქმდა და მისი ფუნქციები გადანაწილდა ორ, ერთმანეთისგან დამოუკიდებელ და ახლადშექმნილ ინსტიტუციაზე: სპეციალურ საგამოძიებო სამსახურსა და პერსონალურ მონაცემთა დაცვის სამსახურზე. აქვე, უფლებამოსილებები ვადამდე შეუწყდათ სახელმწიფო ინსპექტორს - ლონდა თოლორაიასა და მის მოადგილეებს. ცვლილებების ინიციატორთა დასაბუთებით ამ ორი ფუნქციის ერთი სამსახურის ქვეშ გაერთიანება წინააღმდეგობრივი და დამაზიანებელი იყო. მართალია, სამსახურის შექმნისას სამოქალაქო სექტორის რეკომენდაციები მართლაც ითვალისწინებდა[3] ამგვარ კრიტიკას, თუმცა მის მუშაობაზე დაკვირვებამ აჩვენა, რომ პრაქტიკაში ამგვარი წინააღმდეგობა არ იკვეთებოდა. ამასთან, დემოკრატიული მიზნების არსებობის შემთხვევაში, ხელისუფლების ამოცანა ინსპექტორის სამსახურის შემდგომი გაძლიერება, უფლებამოსილებათა გაფართოება და მისი ეფექტიანობის ზრდა უნდა ყოფილიყო, როგორც ამაზე ადგილობრივი და საერთაშორისო აქტორები[4] მიუთითებდნენ, და არა მისი სრულად დაშლა.

„ქართული ოცნების“ არადემოკრატიულ მიზნებზე დამატებითი ეჭვები გააჩინა გაუქმებამდე პერიოდში სახელმწიფო ინსპექტორის სამსახურის საქმიანობისა და თავად ინსპექტორის - ლონდა თოლორაიას მზარდმა კრიტიკამ პოლიტიკური თანამდებობის პირების მხრიდან, რაც ხელისუფლების სხვადასხვა შტოს მიმართ მიღებული არაერთი კრიტიკული გადაწყვეტილებით იყო ნაკარნახევი. იმ პერიოდში „ქართული ოცნების“ თავმჯდომარე, ირაკლი კობახიძე აცხადებდა, რომ  სახელმწიფო ინსპექტორის  სამსახურის „სწორად ჩამოყალიბებას“ თავის დროზე „ქართული ოცნების“ უმრავლესობა ემხრობოდა, თუმცა დღეს არსებული ფორმით სამსახურის შექმნა „ერთ-ერთი ლიდერის პოლიტიკური ინტერესი“ იყო. კობახიძე სავარაუდოდ ირიბად მიანიშნებდა, რომ ლონდა თოლორაია ყოფილი პრემიერ-მინისტრის, გიორგი გახარიას კადრი იყო,[5] რომელმაც პრემიერის თანამდებობა 2021 წლის დასაწყისში დატოვა და მოგვიანებით საკუთარი ოპოზიციური პარტია შექმნა.

საკანონმდებლო ცვლილებების მიღებამდე ცოტა ხნით ადრე სახელმწიფო ინსპექტორის სამსახურმა საქართველოს მესამე პრეზიდენტის, მიხეილ სააკაშვილის პერსონალური მონაცემების მოპოვებისა და გასაჯაროების ფაქტთან დაკავშირებით საქართველოს იუსტიციის სამინისტროსა და სპეციალურ პენიტენციურ სამსახურს ადმინისტრაციული პასუხისმგებლობის სახით ჯარიმა დააკისრა. გარდა ამისა, ბოლო პერიოდში, სახელმწიფო ინსპექტორის სამსახური კრიტიკულად ეხმაურებოდა სამართალდამცავი სისტემის მხრიდან კანონმდებლობის დარღვევის შემთხვევებს. სამსახურმა შეისწავლა ლექსო ლაშქარავას პერსონალური მონაცემების დამუშავების კანონიერება, ასევე მწვავედ გამოეხმაურა სავარაუდო ფარული მიყურადებისა და თვალთვალის ფაქტების ამსახველი მასალების გასაჯაროებას.[6] ნიშანდობლივია ისიც, რომ სახელმწიფო ინსპექტორის სამსახურის გაუქმების შემდგომ, ამ საქმეებზე მისი საქმიანობის შედეგები ოფიციალურ წყაროებში აღარ იძებნება.

მმართველი პარტიის არადემოკრატიულ მიზნებზე ეჭვები კიდევ უფრო გაამყარა საკონსტიტუციო სასამართლოს შუალედურმა და საბოლოო გადაწყვეტილებებმა ყოფილი სახელმწიფო ინსპექტორის სარჩელზე. სადავო ნორმების შეჩერებაზე სასამართლოს უარმა,[7] რომელიც დადგენილი პრაქტიკიდან გადახვევა იყო, ფაქტობრივად აზრი დაუკარგა ამ საკითხზე სამომავლო მსჯელობას. საბოლოო გადაწყვეტილებამ[8] კი, რომლითაც სასამართლომ პრობლემურად მიიჩნია მხოლოდ სახელმწიფო ინსპექტორის და მისი მოადგილეების გათავისუფლება ტოლფასი თანამდებობის ან სამართლიანი კომპენსაციის გარეშე, საერთოდ არ გაითვალისწინა ცვლილებების მიღების სამართლებრივი და ფაქტობრივი კონტექსტი და დამოუკიდებელი საზედამხედველო ინსტიტუტის გაუქმებით გამოწვეული „მსუსხავი ეფექტი“ ქვეყანაში ამგვარი ინსტიტუტების საქმიანობასა და ზოგადად პოლიტიკური ხელისუფლების ანგარიშვალდებულებაზე. ეს სრულიად მოსალოდნელი შედეგი იყო იმ პირობებში, რომ მმართველმა პარტიამ საკონსტიტუციო სასამართლოს ინსტიტუციური და პერსონალის დამოუკიდებლობის უკიდურესი დასუსტებისთვის ზომები დიდი ხნით ადრე, ჯერ კიდევ მმართველობის პირველ ვადაში მიიღო.

საბოლოოდ, სახელმწიფო ინსპექტორის სამსახურის, როგორც საზოგადოებრივი ნდობის მქონე დამოუკიდებელი ინსტიტუტის ნაჩქარევად გაუქმება, მისი ეფექტიანობისა და რესტრუქტურიზაციის აუცილებლობით შენიღბული პოლიტიკური მოტივებით, ქვეყანაში დამოუკიდებელი ინსტიტუტების ეროზიის დასაწყისისა და ევროკავშირთან ინტეგრაციის პროცესის შემობრუნების ერთ-ერთი პირველი საგანგაშო სიგნალი იყო.

სპეციალური საგამოძიებო სამსახური: დამოუკიდებლობის ხანმოკლე და ბოლო ფასადური მცდელობა

სახელმწიფო ინსპექტორის სამსახურის გაუქმების შემდგომ, მისი მანდატი სამართალდამცავებისა და საჯარო მოხელეთა მიერ ადამიანის უფლებათა დარღვევის გამოძიებაზე სპეციალურ საგამოძიებო სამსახურს გადაეცა. სამსახურის მანდატი მოგვიანებით სამართლიანად, მაგრამ მხოლოდ ნაწილობრივ გაფართოვდა,[9] და მას პირად ცხოვრების ხელშეუხებლობის დარღვევასთან, ჟურნალისტურ საქმიანობასთან, რიგ საარჩევნო დანაშაულებთან და ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს მიერ უფლებების დარღვევის ფაქტებთან დაკავშირებული გამოძიების კომპეტენცია მიენიჭა. თუმცა პრაქტიკაში სამსახური არაერთი გამოწვევის წინაშე აღმოჩნდა, რაც კითხვის ნიშნის ქვეშ აყენებდა მის ეფექტიანობასა და პოლიტიკურ დამოუკიდებლობას. თუკი სახელმწიფო ინსპექტორის სამსახური საზოგადოებრივი ჯგუფების ნდობით სარგებლობდა და ხელისუფლების ანგარიშვალდებულების კუთხით არაერთ კრიტიკულ გადაწყვეტილებას იღებდა, საგამოძიებო სამსახურის სტრუქტურების კვლავ მჭიდროდ დაკავშირებამ პროკურატურასთან კიდევ უფრო შეამცირა სამსახურის ინსტიტუციური დამოუკიდებლობა და მისი დანიშნულება, უზრუნველყო სამართალდამცავი სტრუქტურების ეფექტიანი ზედამხედველობა ადამიანის უფლებათა დაცვის თვალსაზრისით.

სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის რეალურ დამოუკიდებლობასთან დაკავშირებული არსებული კითხვები კიდევ უფრო გამძაფრდა 2024-2025 წლებში. 2024 წლის აპრილსა და მაისში, ეგრეთ წოდებული „რუსული კანონის“ მიღების, ასევე, ნოემბერსა და დეკემბერში, ევროკავშირთან ინტეგრაციის პროცესის დე ფაქტო შეჩერების გამო დაწყებული საპროტესტო გამოსვლების დროს, პოლიციის მხრიდან მოქალაქეებზე ძალადობის ასობით შემთხვევა დაფიქსირდა. საქართველოს სახალხო დამცველის,[10] ასევე, სამოქალაქო ორგანიზაციების[11] მიერ იდენტიფიცირებულ იქნა წამებისა და არაადამიანური მოპყრობის არაერთი ფაქტი. მიუხედავად სამართალდამცავი ორგანოს თანამშრომლების მიერ ადამიანის უფლებების სისტემური დარღვევის დოკუმენტირებული შემთხვევებისა, სპეციალურმა საგამოძიებო სამსახურმა პასუხისმგებლობის გამოკვეთა ვერც ერთ ეპიზოდზე ვერ შეძლო.

მიუხედავად სამსახურის ლიმიტირებული ქმედითობისა, დამოუკიდებელი საგამოძიებო ორგანოს არსებობა ერთგვარ დეკლარაციულ მისიასაც ატარებდა. სამართალდამცავთა მიერ ჩადენილი უფლებადარღვევების გამოძიების მიზნით დამოუკიდებელი სამსახურის არსებობა, ხაზს უსვამდა სახელმწიფოს მიერ სამოხელეო დანაშაულთან, განსაკუთრებით კი არასათანადო მოპყრობასთან ბრძოლის პრიორიტეტულობას. ამასთან, სპეციალური საგამოძოებო სამსახური, ერთ-ერთი ის სახელმწიფო ორგანო იყო, რომელსაც საქართველოს ევროკავშირთან ინტეგრაციის პროცესში, ასოცირების დღის წესრიგით გათვალისწინებული, ადამიანის უფლებების დაცვის განმტკიცებისთვის არსებითი გარანტიები უნდა შეექმნა. შესაბამისად, ამგვარი სამსახურის ზედიზედ ორჯერ, დემონსტრაციულად გაუქმებამ მკაფიო გზავნილები გააჩნია როგორც ქვეყნის შიგნით - სამართალდამცავების მიერ ჩადენილი დანაშაულების გამოძიების პრიორიტეტის უგულებელყოფით, განსაკუთრებით გასული წლის ნოემბერ-დეკემბერში განვითარებული მოვლენების ფონზე, ასევე ქვეყნის გარეთ - რამდენადაც, ფორმალურ, გაცხადებული ინსტიტუციური პოლიტიკის დონეზე აირეკლა  „ქართული ოცნების“ მიერ ევროკავშირში ინტეგრაციის პოლიტიკიდან გადახვევის გადაწყვეტილება.

საბოლოოდ, სპეციალური საგამოძიებო სამსახურიც 3 წლიანი ფასადური ექსპერიმენტი გამოდგა, რომელიც „ქართულმა ოცნებამ“ 2025 წლის ივლისიდან სრულად გააუქმა და მისი ფუნქციები, კონსტიტუციურ ჩარჩოში დაბრუნების არგუმენტით საქართველოს პროკურატურას დაუბრუნა. ცვლილებების გაცხადებული მიზნებად[12] ერთი მხრივ გამოძიების ხარისხის ზრდა, მეორე მხრივ კი საგამოძიებო სამსახურის სტატუსის ბუნდოვანების გადაჭრა და მის ხელთ არსებული ფუნქციების კონსტიტუციით განსაზღვრული ორგანოსათვის გადაცემა, ქვეყნის კონსტიტუციურ-სამართლებრივი ჩარჩოს გამართვა დასახელდა. ეს იმ ფონზე, როდესაც ჯერ კიდევ მისი წინამორბედის (სახელმწიფო ინსპექტორის სამსახურის) შექმნის პერიოდში, არცერთ სამუშაო ფორმატში დამოუკიდებელი საზედამხედველო ორგანოს შექმნის კონსტიტუციურ პრინციპებთან თავსებადობის საკითხი არ დამდგრა.

შედეგად, სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის გაუქმებამ, ფაქტობრივად,  გააუქმა ისედაც შეზღუდული მანდატით მოქმედი დამოუკიდებელი საგამოძიებო ფუნქციების მქონე ინსტიტუცია ქვეყანაში და მოქალაქეები კვლავ სამართალდამცავების მიერ უფლებამოსილების გადამეტებისა და უფლებების დარღვევის ფაქტების გამოძიების მინიმალური შესაძლებლობის გარეშე დატოვა, როგორც ამას წლების განმავლობაში ჰქონდა ადგილი ახლო წარსულში. გადაკვირი არ არის, რომ ადგილობრივი და საერთაშორისო ორგანიზაციების მოსაზრებებით, „ოცნების“ ეს გადაწყვეტილება შეფასდა არა როგორც პოლიტიკურად ნეიტრალური მორიგი ინსტიტუციური რეორგანიზაცია, არამედ ინსტიტუციური დამოუკიდებლობის, შეკავებისა და გაწონასწორების პრინციპის გამიზნული შესუსტება აღმასრულებელი ხელისუფლების ძალაუფლების კიდევ უფრო გაძლიერების სანაცვლოდ.

პერსონალურ მონაცემთა დაცვის ინსპექტორის სამსახური: პირადი ცხოვრების უფლების დაცვის შეუმდგარი მცდელობა

2022 წელს სახელმწიფო ინსპექტორის სამსახურის გაუქმების შემდგომ, სპეციალურ საგამოძოებო სამსახურთან ერთად შეიქმნა ცალკე მდგომი დამოუკიდებელი საზედამხედველო ორგანო - პერსონალურ მონაცემთა დაცვის სამსახური. მას გადაეცა ინდივიდების პერსონალური მონაცემთა დაცვისა და ზოგადად ქვეყანაში პერსონალური მონაცემების დაცვის მონიტორინგის ფუნქიები - რაც თანამედროვე დემოკრატიული სახელმწიფოს ერთ-ერთ მთავარ მახასიათებელს წარმოადგენს და მნიშვნელოვანი იყო ევროკავშირთან დაახლოების პროცესში გასატარებელი რეფორმების კუთხით. მეტიც, ევროკავშირის წევრობის კანდიდატის სტატუსის მინიჭების პროცესში ევროკომისიის მიერ გაცემული რეკომენდაციები[13] პირდაპირ მიუთითებდა დამოუკიდებელი საზედამხედველო ორგანოებით, მათ შორის პერსონალურ მონაცემთა დაცის სამსახურის ეფექტიანობისა და დამოუკიდებლობის გაძლიერების საჭიროებაზე და ამ პროცესში ვენეციის კომისიის რეკომენდაციების გათვალისწინების აუცილებლობაზე.

2024 წლის დასაწყისში პარლამენტში უმრავლესობის წევრების მიერ დაინიციირდა კანონპროექტები,[14] რომლებიც სპეციალურ საგამოძიებო და პერსონალურ მონაცემთა დაცვის სამსახურებს ეხებოდა და თითქოსდა ვენეციის კომისიის რეკომენდაციების[15] შესრულებას ითვალისწინებდა. გარდა იმისა, რომ ამ ცვლილებების განხილვისას უკვე გაჟღერდა „ქართული ოცნების“ დეპუტატების პოზიცია, რომ სავარაუდოდ ახლო მომავალში ამ სამსახურების სრულად გაუქმების საკითხი დადგებოდა, ცვლილებებმა არ გაითვალისწინა[16] არცერთი ის რეკომენდაცია, რომელიც არსებითად გააუმჯობესებდა ამ სამსახურების ეფექტიანობისა და დამოუკიდებლობის ხარისხს. ვენეციის კომისია პრობლემურად აფასებდა პერსონალური მონაცემების დაცვის კუთხით საქართველოში არსებულ მდგომარეობას, განსაკუთრებით როდესაც საქმე ეხებოდა ფარული საგამოძიებო მოქმედებების კანონიერების მონიტორინგს. ამ პროცესში ვერც სასამართლოს და ვერც პერსონალურ მონაცემთა დაცვის სამსახურის მონიტორინგი ვერ იყო ეფექტიანი, კომისიის მითითებით. თუმცა, როგორც აღინიშნა, „ქართულმა ოცნებამ“ არცერთი ეს ლეგიტიმური წუხილი მხედველობაში არ მიიღო.

ინსტიტუციურ-სამართლებრივ ჩარჩოში არსებული პრობლემების პარალელურად, სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის მსგავსად, ახლადშექმნილი პერსონალურ მონაცემთა დაცვის სამსახურიც ვერ აღმოჩნდა ეფექტიანი ამ კუთხით ქვეყანაში არსებული პრობლემების გადაჭრის პროცესში. მეტიც, ქვეყანაში მზარდი უფლებრივი კრიზისის ფონზე სამსახურმა პოლიტიკური გუნდის კონიუტურის მიხედვით დაიწყო მმართველი პოლიტიკური გუნდისთვის დათმობა და მისი ინტერესებით პოზიციონირება. მათ შორის, სამსახურს რეაგირება არ ჰქონია[17] 2024 წლის გაზაფხულზე პროტესტის მონაწილეთა სატელეფონო საშუალებებზე უცხო ნომრებიდან ზარების მასობრივად განხორციელებასა და ინდივიდების შეურაცხყოფაზე. სამსახურმა ასევე პრობლემა ვერ დაინახა ე.წ. „რუსული კანონის“ ფარგლებში განსაზღვრულ პერსონალურ მონაცემთა დამუშავების შემაშფოთებელ მასშტაბებში.

შესაბამისად, პრაქტიკაში აქაც ნათელი გახდა, რომ სახელმწიფო ინსპექტორის სამსახურის გაუქმებითა და მისი ფუნქციების ორ დამოუკიდებელ ინსტიტუციაზე გადანაწილებით, რომელთა ხელმძღვანელებად პარლამენტმა უმრავლესობისთვის პოლიტიკურად მისაღები პირები დანიშნა, „ქართულმა ოცნებამ“ საკუთარ პოლიტიკურ მიზნებს მიაღწია და ორივე მიმართულებით საკუთარი ანგარიშვალდებულების ხარისხი მკვეთრად შეამცირა. ამ სამსახურების ხელმძღვანელების პოლიტიკური დამოუკიდებლობის ნაკლებობას ამჟღავნებს ის ფაქტიც, რომ არცერთ მათგანს საკუთარი სამსახურის გაუქმების დაანონსებაზე არანაირი კრიტიკული გამოხმაურება და რეაგირება არ ჰქონია.

პერსონალურ მონაცემთა დაცვის სამსახური 2026 წლის მარტიდან უქმდება და მისი უფლებამოსილებები სახელმწიფო აუდიტის სამსახურს გადაეცემა. პერსონალურ მონაცემთა დაცვის ფუნქციის მოქცევა საგნობრივად დაუკავშირებელ და ამავდროულად პოლიტიკურად აღმასრულებლის გავლენის ქვეშ მყოფ სახელმწიფო სტრუქტურაში კითხვის ნიშნის ქვეშ აყენებს პერსონალურ მონაცემთა დაცვის დამოუკიდებელ და მიუკერძოებელ მონიტორინგსა და კონტროლს და მოქალაქეებს უზღუდავს პირადი ცხოვრების უფლების დარღვევებზე დამოუკიდებელი ორგანოსათვის მიმართვისა და მასზე ეფექტიანად რეაგირების შესაძლებლობას.

ანტი-კორუფციული ბიურო: ევროკავშირის რეკომენდაციით შექმნილი ინსტიტუციიდან პოლიტიკური ხელისუფლების იარაღამდე

ანტიკორუფციული ბიურო კიდევ ერთი დამოუკიდებელი საზედამხედველო ინსტიტუტი იყო, რომელიც საქართველოს ევროკავშირთან ინტეგრაციის ფარგლებში გაცემული რეკომენდაციების შესრულების მიზნით, 2022 წელს შეიქმნა. მის თავდაპირველ უფლებამოსილებად, კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის ზოგადი პოლიტიკის განსაზღვრასა და მისი შესრულების ხელშეწყობასთან ერთად, საჯარო დაწესებულებებში სავარაუდო კორუფციული საქმიანობის გამოვლენა, საჯარო მოხელეთა ქონებრივი დეკლარაციებისა და პოლიტიკური პარტიების, ასევე საარჩევნო სუბიექტებისა და განცხადებული საარჩევნო მიზნის მქონე პირების ფინანსური დოკუმენტების მონიტორინგი განისაზღვრა. აღნიშნული მანდატის განხორციელებას უნდა გაეუმჯობესებინა სახელმწიფო სტრუქტურების გამჭვირვალობა და ანგარიშვალდებულება.

ერთი შეხედვით ამბიციური მანდატის მიუხედავად, ადგილობრივი და საერთაშორისო შეფასებები ყურადღებას ამახვილებდა ბიუროს ლიმიტირებულ და ნაკლებად ეფექტიან უფლებამოსილებებზე. „საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველოს“ შეფასებით[18] ანტიკორუფციული ბიუროს მანდატი და დამოუკიდებლობის გარანტიები იმთავითვე ვერ პასუხობდა ევროკავშირის რეკომენდაციებს და ვერ უზრუნველყოფდა კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის პროცესში ამ ორგანოს ეფექტიანობას. ამასთან, ბიუროს[19] საგამოძიებო ფუნქციები და ამ კუთხით დამოკიდებული იყო პროკურატურასა და უსაფრთხოების სამსახურზე, რაც შეუძლებელს ხდიდა მისი მხრიდან მაღალი პროფილის კორუფციული საქმეების დამოუკიდებლად და ეფექტიანად წარმართვას. დამატებით, მნიშვნელოვან კითხვის ნიშნებს აჩენდა თავად ბიუროს უფროსის შერჩევისა და დანიშვნის პროცესი, როგორც მთლიანად ინსტიტუციის დამოუკიდებლობის ინდიკატორი. ბიუროს ხელმძღვანელი -  რაჟდენ კუპრაშვილი პრემიერ მინისტრმა, ირაკლი ღარიბაშვილმა დანიშნა შესარჩევი კომისიის რეკომენდაციის საფუძველზე.

როგორც დროთა განმავლობაში ბიუროს საქმიანობაზე დაკვირვებამ ცხადყო, ის ჯერ არასათანადოდ და შერჩევითად ასრულებდა საკუთარ უფლებამოსილებებს, შემდგომ კი „ქართული ოცნების“ ხელთ სამოქალაქო საზოგადოების დევნისა და ინსტიტუციური დასუსტების მთავარ იარაღად იქცა.

ანტიკორუფციული ბიუროს შექმნის შემდეგ კორუფციული ნიშნების შემცველი არაერთი საქმე გახმაურდა მედიის მეშვეობით. მათ შორის პრემიერ-მინისტრის - ირაკლი ღარიბაშვილის ოჯახის მიერ სამთავრობო თვითმფრინავის პირადი მიზნებითვის გამოყენება[20], თუმცა ბიუროს ამ ფაქტებზე რეაგირება არ ჰქონია. 2024 წელს თანამდებობის პირთა დეკლარაციების შემოწმებისას, კომისიამ დაგეგმილზე მეტი საჯარო მოსამსახურის დეკლარაციების გადაწყვეტილება მიიღო, თუმცა მათი აბსოლუტური უმრავლესობა ოპოზიციის წარმომადგენელი იყო. ამასთან, წლის განმავლობაში შესამოწმებელ პირთა სიაში[21] არ აღმოჩნდნენ მაღალი თანამდებობის პირები, პრემიერ მინისტრი, მთავრობის წევრები თუ მათი მოადგილეები. ხოლო მოსამართლეთა ნაწილმა, მათ შორის „კლანის“ ლიდერებმა და აშშ-ს მიერ კორუფციულ გარიგებებში მონაწილეობის გამო სანქცირებულმა ლევან მურუსიძემ და მიხეილ ჩინჩალაძემ, რომლებიც ამ სიაში მოხვდნენ, ქონებრივი დეკლარაციების შემოწმება სასამართლო გადაწყვეტილების გზით შეაჩერეს.[22]

ქვეყანაში პოლიტიკური კრიზისის გამწვავებისა და „ქართული ოცნების“ მიერ ძალაუფლების კონსოლიდაციის პროცესის დაჩქარების პარალელურად ანტიკორუფციული ბიურო მთავარ იარაღად იქცა სამოქალაქო საზოგადოებისა და დამოუკიდებელი მედიის დევნის პროცესში. სწორედ ბიუროს დაევალა ჯერ ე.წ. „რუსული კანონის“, შემდგომ კი „უცხოეთის აგენტების რეგისტრაციის აქტისა“ (ე.წ. „ფარა“) და „გრანტების შესახებ“ კანონში შესული ცვლილებების აღსრულება. 2025 წლის ივნისში ბიუროს მიმართვის საფუძველზე სასამართლომ მიიღო გადაწყვეტილებები 7 სამოქალაქო ორგანიზაციისგან ბოლო წელიწადნახევარში განხორციელებული საქმიანობის შესახებ ყველა ტიპის ფინანსური თუ შინაარსობრივი ინფორმაციის მიღების თაობაზე, მათ შორის ეს ეხებოდა ბენეფიციარების შესახებ პერსონალურ მონაცემებს და სენსიტიურ ინფორმაციას.[23] ორგანიზაციებზე ზეწოლა მოგვიანებით გაიზარდა უკვე „გრანტების შესახებ“ კანონის ფარგლებში, როდესაც ასზე მეტმა სამოქალაქო ორგანიზაციამ მიიღო ბიუროს წერილი, კანონის სავარაუდო დარღვევასა და მათი განხორციელებული საქმიანობის შესახებ ინფორმაციის მოთხოვნაზე.[24] წლის მეორე ნახევარში კი, სავარაუდოდ ბიუროს მიერ მიღებული ინფორმაციის საფუძველზე, პროკურატურამ გამოძიება დაიწყო 7 სამოქალაქო ორგანიზაციის ხელმძღვანელის მიმართ ე.წ.“ საბოტაჟის საქმეზე“ და ამ ორგანიზაციების ანგარიშები დააყადაღა.[25]

აღნიშნული მოვლენების შედეგად, სულ უფრო ნათელი გახდა, რომ ანტიკორუფციული ბიურო დამოუკიდებელი ორგანიზაციების პოლიტიკური დევნისა და შევიწროვების მთავარი ინსტიტუციური იარაღი გახდა, მაშინ როდესაც კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის მიმართულებით მისი საქმიანობა ფაქტობრივად არაფრისმომცემად დარჩა.

საბოლოოდ, სხვა დამოუკიდებელი საზედამხედველო ინსტიტუციების მსგავსად, „ქართული ოცნების“ გადაწყვეტილებით ანტი-კორუფციული ბიუროც უქმდება 2026 წლის მარტიდან და მისი ფუნქციების ასევე გადაეცემა სახელმწიფო აუდიტის სამსახურს. „ქართული ოცნების“ ოფიციალური ლეგიტიმური მიზანი ამჯერადაც ბიუჯეტის ფინანსური რესურსების დაზოგვა და აღნიშნული ფუნქციების კონსტიტუციით განსაზღვრული ორგანოს უფლებამოსილებებში გადატანა და ამგვარად კონსტიტუციურ-სამართლებრივი ჩარჩოს აღდგენა დასახელდა. თუმცა, ზემოაღნიშნული საქმიანობის მიმოხილვისა და ქვეყანაში ზოგადად მიმდინარე უმძიმესი პოლიტიკური კრიზისის ფონზე, როდესაც „ქართული ოცნების“ ყოფილი მაღალი თანამდებობის პირები თავადვე არიან ელიტურ კორუფციაში მხილებულნი, უდავოა, რომ პოლიტური პარტიის ახალი გუნდის რეალური მიზანი ანტიკორუფცულ საქმიანობაზე აღმასრულებლის პოლიტიკური კონტროლის დაბრუნებაა.

იმავდროულად, ბიუროს გაუქმებამ ნათლად დაადასტურა, სამოქალაქო სექტორის მიერ თავიდანვე გამოთქმული ვარაუდები, რომ მისი შექმნის მიზანი არასდროს ყოფილა კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის გაძლიერება, არამედ ეს იყო მოქნილი მექანიზმი აღმასრულებლის ხელში, განსხავავებული აზრისა და მისი ორგანიზაციული ფორმების დევნისათვის. საზედამხედველო ინსტიტუტების დეგრადაციის ამგვარი ტრაექტორია კარგად აჩვენებს, ფორმალურად „დამოუკიდებელი“ ორგანოები როგორ შეიძლება გამოიშიგნოს შინაარსობრივად და მათი პრაქტიკაში ტრანსფორმაცია მოხდეს იმგვარად, რომ დემოკრატიული ფასადის ქვეშ რეალურად დემოკრატიისათვის ძირგამომთხრელი საქმიანობა განხორციელდეს.

ბიზნეს ომბუდსმენი: ბიუროკრატიული გადამეტების შეზღუდული კონტროლი

ბიზნეს ომბუდსმენის ინსტიტუტი 2015 წელს შეიქმნა და საგადასახადო ომბუდსმენის ინსტიტუტი ჩაანაცვლა, რომელიც 2011 წლიდან ფუნქციონირებდა.

2015 წელს მიღებული კანონით განისაზღვრა, რომ ომბუდსმენის ფუნქცია საქართველოს ტერიტორიაზე სამეწარმეო საქმიანობის განხორციელებასთან დაკავშირებული უფლებებისა და კანონიერი ინტერესების დაცვაზე ზედამხედველობა, ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ ამ უფლებებისა და კანონიერი ინტერესების დარღვევის ფაქტების გამოვლენა და დარღვეული უფლებების აღდგენის ხელშეწყობა იყო. სხვაგვარად, მისი ძირითადი უფლებამოსილებები სახელმწიფოსა და ბიზნეს შორის დავების მედიაციას, ინვესტორების უფლებების დაცვას და ბიუროკრატიის ანგარიშვალდებულების გაუმჯობესებას ეხებოდა.  თუმცა რეაგირებისთვის ომბუდსმენს შეზღუდული მანდატი - რეკომენდაციების შემუშავება და შესაბამისი ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტების მიღება - განესაზღვრა.

„საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველო“, რომელიც ნაყოფიერად აფასებდა მისი წინამორბედის, საგადასახადო ომბუდსმენის საქმიანობას, ჯერ კიდევ 2015 წელს, კანონპროექტის განხილვისას მიუთითებდა,[26] რომ ახალი ინსტიტუტი ვერ სარგებლობდა სათანადო მანდატითა და ინსტიტუციური დამოუკიდებლობის ხარისხით. კერძოდ, 2015 წლიდან დღემდე არ შეცვლილა წესი, რომლითაც ომბუდსმენს თანამდებობაზე ნიშნავს პრემიერ-მინისტრი, პარლამენტის თავმჯდომარის თანხმობით. მისი გათავისუფლებაც პრემიერის უფლებამოსილებაა.

შესაბამისად, გასაკვირი არ არის, რომ საქართველოში დემოკრატიულ და გამჭვირვალე მმართველობასთან დაკავშირებული გამოწვევების ფონზე და ამ ინსტიტუტის შეზღუდული მანდატის გათვალისწინებით, ბიზნეს ომბუდსმენის საქმიანობის ეფექტიანობა ნაკლები იყო და ასეც ჩანდა. მიუხედავად იმისა, რომ ეს ინსტიტუტი მნიშვნელოვანი შესაძლებლობა შეიძლება ყოფილიყო მეწარმეთა ინდივიდუალური წუხილების განსახილველად, კერძო სექტორის წარმომადგენლების ნაწილი ადგილობრივ მედიაში აღნიშნავდა, რომ ბოლო წლებში ომბუდსმენის ოფისთან რეალური და აქტიური ურთიერთობა თითქმის აღარ ჰქონდათ.

ბიზნეს ომბუდსმენის ინსტიტუტიც, სხვა დამოუკიდებელი საზედამხედველო ორგანოების მსგავსად უქმდება, 2026 წლის იანვრიდან. მისი ფუნქციები ეკონომიკის სამინისტროს გადაეცემა. შალვა პაპუაშვილის განცხადებით, ამგვარი ცვლილება სახელმწიფოს შესაძლებლობას მისცემს, უფრო სწრაფი რეაგირება ჰქონდეს ბიზნეს სექტორში არსებულ გამოწვევებზე და გაუმჯობესდეს კოორდინაცია სახელმწიფოსა და ბიზნესს შორის, უფრო მაღალ დონეზე.

„კონსტიტუციური ჩარჩოს გაძლიერების“ არგუმენტი, როგორც ძალაუფლების კონსოლიდაციის ლეგალისტური ფასადი

როგორც უკვე აღინიშნა, ყველა ზემოთ ნახსენები დამოუკიდებელი საზედამხედველო ინსტიტუტის გაუქმებისას „ქართული ოცნების“ წარმომადგენლები, რესურსების ოპტიმიზაციასთან ერთად, მთავარ არგუმენტად ასახელებდნენ ამ საზედამხედველო უფლებამოსილებების დაბრუნებას კონსტიტუციური ორგანოების მანდატის ქვეშ და ამგვარად მათ სამართლებრივ სტატუსთან დაკავშირებული „ბუნდოვანების აღმოფხვრას“. ჯერ კიდევ 2024 წლის მარტში, იმ დროისთვის პარლამენტის იურიდიულ საკითხთა კომიტეტის თავმჯდომარემ, ანრი ოხანაშვილმა განაცხადა,[27] რომ ხელისუფლების დანაწილების კონსტიტუციურ ჩარჩოსთან თავსებადობის გამო არ გამორიცხავდა სამომავლოდ სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის გაუქმებას.

იმ ფაქტის გათვალისწინებით, რომ საქართველოში უკვე წელიწადზე მეტია უმწვავესი კონსტიტუციური, პოლიტიკური და უფლებრივი კრიზისია, სადაც ერთმანეთის მიყოლებით, დაჩქარებული წესით მიღებულ, ადამიანის უფლებათა შემზღუდველი საკანონმდებლო ცვლილებების მთელს არსენალს ემატება ევროკავშირთან დაახლოების პროცესის ოფიციალურად შეჩერება, „ქართული ოცნების“ ლეგიტიმაციის კრიზისი ქვეყნის შიგნითა და გარეთ, სამოქალაქო საზოგადოების, დამოუკიდებელი მედიის, ოპოზიციური ლიდერებისა და აქტიური მოქალაქეების დევნა, „ქართული ოცნების“ არგუმენტი კონსტიტუციის დაცვასა და „კონსტიტუციური ჩარჩოს გაძლიერებაზე“ „ავტოკრატიული ლეგალიზმის“ კიდევ ერთი ნიმუშია. ეს არგუმენტი ლეგალისტურად მანიპულაციურია, მას საერთო არაფერი აქვს კონსტიტუციის რეალური სულისკვეთების დაცვასთან და სინამდვილეში მიზნად ისახავს „ქართული ოცნების“ მიერ ძალაუფლების კონსოლიდაციას ყველა მიმართულებით და ყველა დონეზე.

აკადემიურ ლიტერატურაში არსებობს შეთანხმება იმასთან დაკავშირებით, რომ მსოფლიოში ავტოკრატიზაციის მიმდინარე ტალღის ერთ-ერთი მთავარი მახასიათებელი დემოკრატიული არჩევნების გზით არჩეული ხელისუფლების მიერ დემოკრატიული ინსტიტუტების მიზანმიმართული დასუსტებაა იმგვარად, რომ სახელმწიფო მხოლოდ ფასადურად, მოჩვენებითად დარჩეს დემოკრატიული, თუმცა მმართველი პირებისთვის ძალაუფლების განუსაზღვრელი ვადით შენარჩუნება შესაძლებელი გახდეს.[28] ძალაუფლების კონსოლიდაციის პროცესში ამგვარი არადემოკრატიული ხელისუფლებისთვის მთავარი დასაყრდენი სამართლებრივი მექანიზმებია, რომელთა სტრატეგიულად გამოყენება დემოკრატიულ ინსტიტუტებზე შეტევას ფორმალურად კანონიერ ელფერს ანიჭებს. ავტორიტარული განზრახვების მქონე ხელისუფლება კონსტიტუციონალიზმისა და სამართლის უზენაესობის იდეების ინსტრუმენტალიზებით ძირს უთხრის სწორედ კონსტიტუციონალიზმისა და ლიბერალური დემოკრატიის ძირითად ღირებულებებს. საბოლოოდ კი ვიღებთ შინაარსისგან დაცლილ, ზედაპირულად კანონიერ გადაწყვეტილებებს, რომლებიც რეალურად საზოგადოების შეცდომაში შეყვანასა და ლიდერის ძალაუფლების ლეგიტიმაციას ისახავს მიზნად. ამ ფენომენს ლიტერატურაში ავტოკრატიულ ლეგალიზმს უწოდებენ.[29]

ავტოკრატიული ლეგალიზმის კონცეფცია გამოსადეგია საქართველოში მიმდინარე ავტოკრატიზაციის პროცესის აღსაწერადაც. როგორც ბოლო წლების დაკვირვება აჩვენებს, ძალაუფლების კონსოლიდაციის მიზნით „ქართული ოცნება“ სამართლებრივ ბერკეტებსა და მანიპულაციებს იყენებს და საკუთარი ავტოკრატიული მისწრაფებების შესანიღბად დემოკრატიის მშენებლობას, ევროინტეგრაციას, სუვერენიტეტის, მშვიდობის, კონსტიტუციისა თუ სამართლის უზენაესობის დაცვის მიზნებს ასახელებს. თუმცა „ქართული ოცნების“ ინტერპრეტაციას ამ იდეების თაობაზე, არაფერი აქვს საერთო მათ ნამდვილ, რეალურ შინაარსთან.

სწორედ აღნიშნულის ერთ-ერთი ბოლო მაგალითია „“ქართული ოცნების“ მიერვე შექმნილი დამოუკიდებელი საზედამხედველო ინსტიტუტებისთვის ჯერ არასაკმარისი დამოუკიდებლობის გარანტიებისა და მანდატის მინიჭება, შემდგომში კი მათი დაყოფა, დასუსტება და საბოლოოდ, სრულად გაუქმება კონსტიტუციის დაცვისა და „კონსტიტუციური ჩარჩოს გაძლიერების“ არგუმენტით. ამ ნაბიჯით ავტორიტარიზმისკენ სრულად შემობრუნების შემდგომ „ოცნება“ უკვე ფორმალურადაც შლის ხელისუფლების ანგარიშვალდებულების, ხელისუფლების შეკავებისა და გაწონასწორების პრინციპის ეფექტიანად აღსრულების ისედაც მწირ შესაძლებლობებს. ავტოკრატიზაციის კონსოლიდაციისა და სტაბილიზაციის ეტაპზე, როდესაც ყველა დემოკრატიული ინსტიტუტი უკვე მიტაცებული ან/და დასუსტებულია, ავტორიტარს თავის მოჩვენება და დამატებითი რესურსების ხარჯვა აღარ სჭირდება.

თუმცა კანონის უზენაესობისა და კონსტიტუციის დაცვის არგუმენტის მხედველობაში მიღების შემთხვევაშიც გათვალისწინებული უნდა იქნას, რომ როგორც საერთაშორისო პრაქტიკის ანალიზი ცხადყოფს, დამოუკიდებელი საზედამხედველო ორგანოები ხშირად სწორედაც რომ სამართალდამცავი თუ აუდიტის სამსახურების ინსტიტუციური ჩარჩოს გარეთ არიან მოქცეულნი. ამგვარმა მოწყობამ, შესაბამისი გარანტიების არსებობის შემთხვევაში, მინიმუმამდე უნდა დაიყვანოს აღმასრულებლის მიერ მათი პოლიტიკური კონტროლის შესაძლებლობა.

ევროკავშირის ქვეყნებში და სხვე დემოკრატიულ სახელმწიფოებში ამგვარი დამოუკიდებელი ინსტიტუტები ფართოდ აღიარებულია, რამდენადაც მათ აქვთ სპეციალიზებული ექსპერტიზა და დამოუკიდებელი ზედამხედველობა ხელისუფლების ორგანოების საქმიანობაზე. მაგალითისათვის, ანტიკორუფციული ინსტიტუტები არსებობს ესტონეთში, ლიეტუვასა და ჩეხეთში. ისინი არსებობენ ტრადიციული პროკურატურის ვერტიკალს გარეთ და აქვთ დამოუკიდებლობის საკმარისი გარანტიები პოლიტიკური ზეწოლისგან თავდაცვისათვის.

მსგავსად, პერსონალურ მონაცემთა დაცვაზე პასუხისმგებელი დამოუკიდებელი ორგანოები არსებობს ევროკავშრისის წევრ ქვეყნებში, მათ შორის გერმანიაში - მათაც ცხადია აქვთ შესაბამისი ინსტიტუციური დამოუკიდებლობის გარანტიები და ფუნქციონირებენ არა როგორც ხელისუფლების რომელიმე შტოს ნაწილი, არამედ როგორც დამოუკიდებელი აქტორები მათი მანდატის მნიშვნელობიდან გამომდინარე.

ბიზნეს ომბუდსმენის ინსტიტუტებიც შემდგარ დემოკრატიებში სარგებლობენ ფუნქციური დამოუკიდებლობით სახელმწიფოსა და ბიზნესს შორის დავების გადასაწყვეტად და სამინისტროების კონტროლისგან დამოუკიდებლად. მეტიც, მათი ეფექტიანობა პირდაპირ არის დაკავშირებლი მათ სანდოობასთან, საქმიანობის სტანდარტებთან და მიუკერძოებლობის აღქმასთან დაინტერესებულ საზოგადოებაში.

შესაბამისად, „ქართული ოცნების“ არგუმენტი, დამოუკიდებელი საზედამხედველო ინსტიტუტების გაუქმებით ქვეყნის კონსტიტუციური ჩარჩოს გაძლიერებასა და გამართვაზე, ქვეყნის ავტოკრატიული შემობრუნების კიდევ ერთი მკაფიო ინდიკატორია. ეს გადაწყვეტილება ავტოკრატიული ლეგალიზმის „სახელმძღვანელოს“ წესებს მიჰყვება, რეალურად მანიპულაციურია და არ ითვალისწინებს განვითარებული დემოკრატიების გამოცდილებას. ასეთ ქვეყნებში დამოუკიდებელი საზედამხედველო ინსტიტუტები არამხოლოდ „მოთმენილია“ ხელისუფლების ორგანოთა მხრიდან, არამედ ისინი სპეციალურად იქმნება, რათა თავიდან იქნას აცილებული ძალაუფლების კონცენტრაცია და საზოგადოების ნდობის შემცირება მმართველი გუნდის მიმართ.

დამოუკიდებელი საზედამხედველო ინსტიტუტების გაუქმების იმპლიკაციები დემოკრატიისა და ევროპული ინტეგრაციისათვის

დამოუკიდებელი საზედამხედველო ინსტიტუტების დაშლასა და აღმასრულებელ ხელისუფლებასთან შერწყმას უფრო ფართო იმპლიკაციები აქვს საქართველოს სამომავლო მმართველობისა და ევროინტეგრაციის პროცესისათვის, ვიდრე მხოლოდ ბიუროკრატიული რესტრუქტურიზაციაა - ის პირდაპირი დარტყმის ქვეშ აყენებს დემოკრატიულ ანგარიშვალდებულებას სახელმწიფოში და მისი პოლიტიზირების რისკებს ქმნის. იმ ინსტიტუტების გაუქმებით, რომლებიც გარე კონტროლს და მონიტორინგს უწევს სახელმწიფო ორგანოების ხელთ არსებული ძალაუფლების ჯეროვან განხორციელებას ან მინიმუმ ამისთვის იყო შექმნილი, „ქართულმა ოცნებამ“ გააუქმა. შედეგად, უკიდურესად დასუსტდა ის მექანიზმები, რომლითაც მოქალაქეებს სახელმწიფო ინსტიტუტების კონტროლი და ანგარიშვალდებულების უზრუნველოფა შეეძლოთ.

შესაბამისად, „ქართული ოცნების“ ამ გადაწყვეტილების შედეგები რამდენიმე მიმართულებით უნდა განვიხილოთ.

პირველი მიმართულება ეხება ხელისუფლების შეკავებისა და გაწონასწორების პრინციპისა და კანონის უზენაესობის დასუსტებას. დამოუკიდებელი ინსტიტუციები ტრადიციულად შუამავლის როლს ასრულებენ სახელმწიფოსა და საზოგადოებას შორის, აძლევენ მოქალაქეებს სამართლებრივი მექნიზმებით სარგებლობის შესაძლებლობას, როდესაც პოლიტიკური ძალაუფლება არასწორად არის გამოყენებული. შესაბამისად, ამ ორგანოების ეფექტიანი მანდატისა და დამოუკიდებლობის მაღალი გარანტიების არარსებობის პირობებში, მოქალაქეებს აღარ აქვთ შესაძლებლობა, ამხილონ კანონდარღვევა, რაც საფუძველს აცლის მმართველობის მიუკერძოებისა და სამართლიანობის მიმართ საზოგადოებრივ ნდობას. ამ ინსტიტუტებისთვის მინიჭებული მანდატის შერჩევითად გამოყენება ამყარებს განცდას საზოგადოებაში, რომ პოლიტიკური აქტორები დაცულები არიან პასუხისმგებლობისა და ანგარივალდებულებისაგან, მაშინ როდესაც ქვეყანაში კრიტიკული აზრი იდევნება. ხოლო, როდესაც დამოუკიდებელი ინსტიტუტების გაუქმების შედეგად მათი უფლებამოსილებები ხელისუფლების ვერტიკალში გადადის, დიდი შანსია, რომ საბოლოოდ მათი სრული უგულებელყოფა მოხდეს.

მეორე მხრივ, დამოუკიდებელი საზედამხედველო ინსტიტუტების დასუსტება/გაუქმება აზიანებს სამოქალაქო აქტიურობის ეკოსისტემას. სამოქალაქო ორგანიზაციები, მედია და ე.წ. „watchdog“ ორგანიზაციები ისტორიულად უფრო მეტად ემყარებიან დამოუკიდებელი ორგანოების შეფასებებსა და გადაწყვეტილებებს, რომ გააჟღერონ საზოგადოების საჭიროები და უკმაყოფილებები, მეტი სანდოობა მიანიჭონ საკუთარ მიგნებებს და ხელი შეუწყონ რეფორმების განხორციელებას ქვეყანაში. თუკი ეს სტრუქტურები და მათი უფლებამოსილებები კონცენტრირებულია აღმასრულებელი ხელისუფლების ქვეშ, სამოქალაქო აქტივობის სივრცეც შესაბამისად მცირდება. თანამშრომლობისა და მონიტორინგის საშუალებით დემოკრატიის გაძლიერების ნაცვლად, ხელისუფლების მხრიდან ამგვარი გადაწყვეტილებების მიღება ახალისებს შიშის, თვითცენზურისა და საზოგადოებრივი უთანხმოების რისკებს.

დამატებით, დამოუკიდებელი საზედამხედველო ინსტიტუტების გაუქმება პირდაპირ წინააღმდეგობაშია საქართველოს მიერ აღებულ საერთაშორისო ვალდებულებებთან, განსაკუთრებით ეს ეხება ევროკავშირში ინტეგრაციის პროცესს, რომლის ფარგლებშიც თანამშრომლობის დროსაც შეიქმნა ამ ინსტიტუტების აბსოლუტური უმრავლესობა. ევროკავშირში ინტეგრაციის ჩარჩო ემყარება კომენჰაგენის კრიტერიუმებს, რომლებიც ხაზს უსვამს სტაბილური დემოკრატიული ინსტიტუტების, კანონის უზენაესობის, ადამიანის უფლებათა დაცვის, აღმასრულებელზე ეფექტიანი კონტროლის არსებობის მნიშვნელობას წევრობის მსურველ სახელმწიფოებში. დამოუკიდებელი საზედამხედველო ინსტიტუციები კი ამ კრიტერიუმების შესრულების არსებითი შემადგენელი ნაწილია ისეთ სახელმწიფოებში, სადაც დემოკრატია და კანონის უზენაესობა მყარად ინსტიტუციონალიზებული ჯერ არ არის. შესაბამისად, ერთი მხრივ ამ ინსტიტუციების გაუქმება, მეორე მხრივ კი სამოქალაქო საზოგადოების მიზანმიმართული და თანმიმდევრული დასუსტება, ცხადია, სასიცოცხლო საფრთხეს უქმის ქვეყნის დემოკრატიულ მომავალს, მის ევროინტეგრაციის მისწრაფებას და კავშირის წევრ ქვეყნებს სკეპტიკურად განაწყობს ქართული საზოგადოების დემოკრატიული არჩევანის მდგრადობის თაობაზე.  

საქართველოს საერთაშორისო პარტნიორებთან ურთიერთობების მნიშვნელობის თვალსაზრისით პასუხი უნდა გაეცეს „ქართული ოცნების“ კიდევ ერთ პოპულისტურ არგუმენტს იმის თაობაზე, თითქოს დამოუკიდებელი საზედამხედველო ინსტიტუტების შექმნა „გარედან თავსმოხვეული“ მოვლენა იყო. შესაბამისად, მათი გაუქმების გადაწყვეტილება, მათივე თქმით, პირდაპირ უკავშირდება ქვეყნის სუვერენიტეტის დაცვასა და გაძლიერებას.

აქაც უპირველესად უნდა აღინიშნოს, რომ რამდენადაც ზემოაღნიშნული საზედამხედველო ინსტიტუტების უმრავლესობა ევროკავშირთან ინტეგრაციის პროცესის ფარგლებში შეიქმნა, საქართველოს მიმართ ევროკავშირის მიერ გაკეთებული მოწოდებები ეფუძნება ჩვენი ქვეყნის მიერვე ოფიციალურად გაცხადებულ სუვერენულ ნებას, გახდეს ევროკავშირის წევრი. ამ მისწრაფებიდან გამომდინარე, ბუნებრივია, რომ საქართველოს, როგორც წევრობის კანდიდატი სახელმწიფოს დემოკრატიული განვითარება უნდა შეესაბამებოდეს ევროკავშირის ღირებულებით სისტემას და ზემოაღნიშნულ კოპენჰაგენის კრიტერიუმებს. შესაბამისად, თავის დროზე დამოუკიდებელი ინსტიტუტების შექმნისაკენ მოწოდება, რომელსაც ხელისუფლების ანგარიშვალდებლება და კანონის უზენაესობის ინსტიტუციონალიზაცია უნდა გაეუმჯობესებინა და სწორედ ამგვარად უნდა უზრუნველეყო საქართველოს ჭეშმარიტად სუვერენული განვითარება, წარმოადგენდა არა საქართველოს სუვერენიტეტში ჩარევის მცდელობას, არამედ გაწევრიანების პროცესის თავისთავადი კომპონენტის შეხსენებას. წევრობაზე დაფუძნებულ საერთაშორისო ორგანიზაციებში სახელმწიფოთა ვალდებულებები მხოლოდ სადამფუძნებლო ხელშეკრულებებზე მათი ნებაყოფლობითი შეერთების შედეგად წარმოიშობა.

გარდა ამისა, „ქართული ოცნების“ მიერ წარმოებული პროპაგანდა სუვერენიტეტის დაცვაზე არა მხოლოდ ევროსკეპტიციზმის გაღვივებას, არამედ სამართლისა და პოლიტიკის ფუნდამენტური პრინციპების შინაარსის დამახინჯებას ისახავს მიზნად, რომელიც, როგორც აღინიშნა, თანამედროვე ავტორიტარების კარგად ნაცადი ხერხია.[30] „სახალხო სუვერენტიტეტის“ იდეა, უპირველესად გულისხმობს იმას, რომ სახელმწიფოში პოლიტიკური ხელისუფლება ხალხის ნების გამოხატულებას წარმოადგენს, რაც იმთავითვე გულისხმობს ხელისუფლების შეზღუდულად, ამ ნების შესაბამისად განხორციელებას და საზოგადოების მიერ სახელმწიფოს ეფექტიან ანგარიშვალდებულებას.[31] აღნიშნულის საპირისპიროდ კი, „ქართული ოცნება“ დამოუკიდებელი საზედამხედველო ინსტიტუტების გაუქმებით პირდაპირ ასუსტებს სახალხო სუვერენიტეტის იდეას, როდესაც საზედამხედველო ფუნქციებს პოლიტიკური ხელისუფლების ვერტიკალის კონტროლქვეშ აქცევს და მოქალაქეებს თავიანთი წუხილებისა და უფლებადარღვევების ჯეროვნად გამოხატვისა და დაცვის შესაძლებლობებს ართმევს.

ნიშანდობლივია ისიც, რომ ავტორიტარების მიერ მსგავს კონტექსტში სუვერენიტეტის დაცვაზე საუბარი, თავისი არსით, რუსეთში 2010-იან წლებში ჩამოყალიბებულ „სუვერენული დემოკრატიის“ დოქტრინას[32] ემსგავსება. აღნიშნული დოქტრინის მიხედვით, სახელმწიფოებმა დემოკრატია საკუთარი ისტორიული გამოცდილების შესაბამისად, დამოუკიდებლად უნდა აშენონ და ამა თუ იმ ქვეყანაში საერთაშორისო ნორმების მიხედვით დემოკრატიის ხარისხის შეფასება, მათ შორის ადამიანის უფლებათა საერთაშორისო ვალდებულებებისა და დემოკრატიის ფუნდამენტური პრინციპების დარღვევის კრიტიკა, ამ ქვეყნების სუვერენულ ნებაში ჩარევის მცდელობად უნდა განიხილოს.

აღნიშნულის მსგავსად, სახელმწიფო სუვერენიტეტთან დაკავშირებული ცრუ დილემის შექმნა „ქართული ოცნების“ მიერ მიღებული პოპულისტური და მანიპულაციური გადაწყვეტილებაა, რომელიც მიზნად ისახავს არა სახალხო სუვერენტიტეტის ჭეშმარიტი იდეის დაცვას, არამედ მმართველი პარტიის მიერ ძალაუფლების კონსოლიდაციას, ევროინტეგრაციის გზაზე აუცილებელი დემოკრატიული რეფორმების შესრულებისთვის თავის არიდებას და პროევროპულად განწყობილი საზოგადოების თვალში ქვეყნის საგარეო პოლიტიკური კურსის ცვლილების გამართლებას.

დასკვნა

საქართველოში დამოუკიდებელი საზედამხედველო ინსტიტუტების თანმიმდევრული გაუქმება და მათი უფლებამოსილებების აღმასრულებელი ხელისუფლების ქვეშ კონცენტრირება არ წარმოადგენს უბრალო ტექნიკურ ან ნეიტრალურ ადმინისტრაციულ რეფორმას. ქვეყანაში მიმდინარე სხვა პარალელურ, ანტიდემოკრატიულ პროცესებთან ერთად, ეს ფაქტი მკაფიოდ აჩვენებს „ქართული ოცნების“ სურვილს, დაასრულოს ძალაუფლების კონსოლიდაციისა და ქვეყნის ავტოკრატიზაციის პროცესი და ფორმალურ დონეზეც კი მოშალოს მის მიმართ რაიმე ფორმით საზოგადოებრივი ანგარიშვალდებულების განხორციელების ისედაც შეზღუდული მექანიზმები.

ამასთან, „ოცნების“ მიერ გაჟღერებული არგუმენტი, რომ დამოუკიდებელი ინსტიტუციური მექანიზმების გაუქმება სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოების დემოკრატიულ ჩარჩოში მოქცევას ემსახურება, თანამედროვე ავტორიტარებისთვის კარგად ნაცნობი და მანიპულაციურია, რომელიც საზოგადოების თვალში მისი რეალური მიზნების დემოკრატიული ტერმინოლოგიით შეფუთვის ფუნქციას არსულებს. 

დამოუკიდებელი ინსტიტუტების გაუქმება ყოველთვის ასუსტებს დემოკრატიული მმართველობის ფუნდამენტურ პრინციპებს - ანგარიშვალდებულებას, ძალაუფლების დანაწილებასა და მოქალაქეთა უფლებების ეფექტიან დაცვას. როგორც ანტიკორუფციული ბიუროს, დამოუკიდებელი საგამოძიებო და პერსონალურ მონაცემთა დაცვის ინსტიტუტების განვითარების სავალალო გამოცდილება აჩვენებს, ინსტიტუციური დამოუკიდებლობის დაკარგვა იწვევს არა ეფექტიანობის ზრდას, არამედ მათ მიერ განხორციელებული ისედაც შეზღუდული ზედამხედველობის ფორმალიზაციას და მათზე პოლიტიკური გავლენის მხოლოდ გაძლიერებას.

ამ ტენდენციას სერიოზული შედეგები აქვს საქართველოს ევროპული ინტეგრაციისთვისაც. დამოუკიდებელი ზედამხედველობის მექანიზმების შესუსტება ეწინააღმდეგება ევროკავშირის დემოკრატიულ სტანდარტებს და აჩენს კითხვებს ქვეყნის რეალურ მზადყოფნაზე ევროკავშირთან დაახლოებისთვის. თუ ქართული საზოგადოება არ შეაჩერებს ამ პროცესს და არ აღადგენს დამოუკიდებელი ინსტიტუტების რეალურ ავტონომიას, დემოკრატიული უკუსვლის რისკი არა მხოლოდ გაღრმავდება, არამედ საბოლოოდ შეუქცევადი გახდება, რომელსაც გრძელვადიანი შედეგები ექნება ქვეყნის რეალურად (და არა მანიპულაციურად, „ქართული ოცნების“ მიერ გაჟღერებული შინაარსით) დემოკრატიული  და ევროპული მომავლისათვის.

გაზიარება