როგორ აღმოჩნდა ენერგეტიკის სექტორის ცენტრში სახელმწიფო კომპანია, რომელსაც ინვესტორების მხარდაჭერა, ენერგეტიკული პროექტების შემუშავება და განვითარება დაევალა? რა რისკებს შეიცავს „საქართველოს ენერგეტიკის განვითარების ფონდის“ საქმიანობის მოდელი და მათი შემცირების რა ინსტრუმენტებს მოიაზრებს არსებული კანონმდებლობა?

ენერგეტიკული სექტორი სახელმწიფო დაგეგმარებისა და თავისუფალი ბაზრის გზაგასაყარზე

„საქართველოს ენერგეტიკის  განვითარების ფონდი“ 2010 წლის დეკემბერში მთავრობის განკარგულების (#1564) საფუძველზე, ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების მინისტრის ბრძანებით (#1-1/1950) დაარსდა. 2010 წელს, როცა საქართველოს ენერგეტიკის განვითარების ფონდი იქმნებოდა, ქვეყანაში დერეგულაციისა და პრივატიზაციის ფართომასშტაბიანი ტალღა მიმდინარეობდა. სხვადასხვა სექტორებსა და მიმართულებებში მიმდინარე რეფორმებს დღეს ხშირად მოიხსენიებენ როგორც „ლიბერტარიანულ რევოლუციას,“[1] როგორც „ეკონომიკური პრინციპების რწმენაზე, კერძო საბაზრო აქტორების აბსოლუტურ ნდობაზე“ დაფუძნებულ „აგრესიულ პრივატიზების პოლიტიკას.“[2] ამ პოლიტიკის ფუძემდებელი, შემდგომში ეკონომიკის მინისტრი კახა ბენდუქიძე, 2004 წელს აცხადებდა, რომ “ეკონომიკის მაქსიმალური დერეგულაცია ნებისმიერი ეკონომიკური პოლიტიკისთვის აბსოლუტური პრიორიტეტი უნდა იყოს. საქართველოში ეს ულტრა-ლიბერალიზმის ფორმით უნდა განხორციელდეს, რადგან თუ საქართველოს სურს გახდეს ნორმალური ქვეყანა, მისი ეკონომიკა ძალიან სწრაფად უნდა გაიზარდოს“.[3]

დერეგულაციისა და პრივატიზაციის კამპანიის ფარგლებში სახელმწიფო კომპანიის დაარსება და მისთვის მნიშვნელოვანი უფლებამოსილების მინიჭება, ერთი შეხედვით, წინააღმდეგობრივად ჩანს. თუმცა ამ სექტორში ენერგეტიკის განვითარების ფონდის გამოჩენას რამდენიმე სტრუქტურული და ისტორიული ამხსნელი აქვს. ენერგეტიკა, სხვა ეკონომიკური დარგებისგან მნიშვნელოვნად განსხვავდება და ის მთლიანად საბაზრო პრინციპებზე მორგებულ მართვას არ ექვემდებარება. სექტორის ეს მახასიათებელი, თავის მხრივ, რამდენიმე მიზეზით აიხსნება. ითვლება, რომ ტექნიკური შეზღუდვების გამო, ენერგეტიკული სექტორი სხვადასხვა მიმწოდებლებს შორის კონკურენციული ურთიერთობების ჩამოყალიბებას ვერ უზრუნველყოფს და „ბუნებრივი მონოპოლიების“ შექმნისკენაა მიდრეკილი, რაც, ნეოკლასიური ეკონომიკური პრინციპების მიხედვითაც კი სახელმწიფოს ჩარევის აუცილებლობას ქმნის.

ერთი მხრივ ბაზრის დარეგულირებისა და, მეორე მხრივ, ინვესტორთათვის ხელსაყრელი პირობების შექმნა ხშირად გვხვდება ენერგეტიკულ სექტორში მომუშავე სხვადასხვა სახელმწიფო ინსტიტუტების ძირითად სტრატეგიებსა და მიზნებში.[4] „საინვესტიციო პროექტების განხორციელების ხელშეწყობას“ საკუთარ სტრატეგიად ასახელებს საქართველოს ენერგეტიკისა და წყალმომარაგების  მარეგულირებელი ეროვნული კომისიაც. სახელმწიფო მხარდაჭერის და, შესაბამისად, სახელმწიფო უწყებების ჩართულობის ხარისხს განაპირობებს ინვესტორთათვის მაქსიმალურად ხელშემწყობი ინსტიტუციური და ეკონომიკური გარემოს შექმნის გაცხადებული სტრატეგია. განსხვავებით გავრცელებული მოსაზრებისა, რომ პირდაპირ უცხოური ინვესტიციას ყველაზე უკეთ საბაზრო პრინციპების ერთგულება იზიდავს, ინვესტორების მოზიდვასა და მათთვის ხელსაყრელი პირობების შექმნას, როგორც წესი, მნიშვნელოვანი სახელმწიფო მხარდაჭერა და ჩარევა სჭირდება.[5] მხარდაჭერა შეიძლება მოიცავდეს სუბსიდიებს, გარანტირებული შესყიდვის ხელშეკრულებას, სანებართვო და სალიცენზიო შეღავათებს და სხვა. ინვესტორების ამ ტიპის მხარდაჭერა განსაკუთრებით გავრცელებულია პოსტ-საბჭოთა და პოსტ-სოციალისტურ კონტექსტებში.[6] ამ გადმოსახედიდან გასაკვირი არ არის, რომ ენერგეტიკის სექტორში პირდაპირი უცხოური ინვესტიციების მოსაზიდად 2010 წლიდან მუშაობას სახელმწიფო კომპანია იწყებს.

ამასთან, ენერგეტიკაში სახელმწიფოს სხვა სექტორებთან შედარებით მაღალ ჩართულობას განაპირობებს სწრაფვა ენერგოდამოუკიდებლობისკენ. რადგან საბაზრო პრინციპები თავისთავად ენერგოდამოუკიდებლობისკენ სვლას ვერ უზრუნველყოფენ (ხშირად პირიქითაც), ამ მიზნის მიღწევას, როგორც წესი, სახელმწიფოს ჩარევა და შესაბამისი მიზანმიმართული ნაბიჯების გადადგმა სჭირდება.[7]

შესაბამისად, საქართველოს ენერგეტიკულ სექტორში არსებული ინსტიტუციური მოწყობა ორი სტრუქტურული ფაქტორის შედეგად უნდა მივიჩნიოთ. პირველი საბაზრო პრინციპების პრიორიტეტულობაა, მეორე კი დარგში სახელმწიფოს ჩართულობის ხარისხი. ეს ორი ტენდენცია (ერთი მხრივ სვლა თავისუფალი ბაზრისკენ, მეორე მხრივ კი სახელმწიფოს აქტიური როლი დარგის განვითარებაში) ერთმანეთს განაპირობებს, კვეთს და, რიგ შემთხვევებში, დილემურ ვითარებასაც ქმნის.

ენერგეტიკის სექტორის ინსტიტუციურ ლანდშაფტზე ცხადია ზემოქმედებს არაერთი სხვა ფაქტორიც, მათ შორის სამართლებრივი ჰარმონიზაციის პროცესი ევროპის ენერგეტიკულ გაერთიანებასთან,[8] გარემოსდაცვითი კანონმდებლობის დახვეწა და სხვა. ყველა ზემოთხსენებული ფაქტორი, რომელიც განსაზღვრავდა სახელმწიფო პოლიტიკის ორიენტირებს ნახსენებია საქართველოს პარლამენტის 2006-08 წლის დადგენილებაში „საქართველოს ენერგეტიკულ სექტორში სახელმწიფო პოლიტიკის ძირითადი მიმართულებების“ თაობაზე. დადგენილება ძირითად ამოცანად „ქვეყანაში არსებული ენერგეტიკული რესურსების მაქსიმალური ათვისებისა და იმპორტირებული ენერგომატარებლების მოწოდების წყაროების დივერსიფიკაციის ხარჯზე მრეწველობის დარგებისა და საყოფაცხოვრებო-კომუნალური სფეროს ენერგეტიკულ რესურსებზე მოთხოვნის“ დაკმაყოფილებას განსაზღვრავს. დადგენილება ხაზს უსვამს ენერგეტიკული უსაფრთხოების „ტექნიკურ, ეკონომიკურ და პოლიტიკურ ფაქტორებს“ და ყურადღებას იმპორტის ჩანაცვლებისა და დარგის დამოუკიდებლობის მნიშვნელობაზე ამახვილებს.

ამავდროულად, დოკუმენტით პარლამენტი ადგენს, რომ

ენერგეტიკული სექტორის კომერციალიზაციისა და ეკონომიკური მდგომარეობის გაჯანსაღების აუცილებლობიდან გამომდინარე, ახალი ინვესტიციების მოზიდვისა და კონკურენციის განვითარების მიზნით, პრივატიზებას უნდა დაექვემდებაროს ელექტროენერგიისა და ბუნებრივი გაზის დისტრიბუციის კომპანიები და ელექტროსადგურები. ენერგეტიკულ სექტორში გასატარებელი სახელმწიფო პოლიტიკის ერთ-ერთი ძირითადი ამოცანა უნდა იყოს ადგილობრივი თუ უცხოური კომპანიების საქმიანობის მაქსიმალური ხელშეწყობა და ბიუროკრატიული მექანიზმებისა და პროცედურების მინიმუმამდე შემცირება. ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, პირველ რიგში განსახორციელებელი ღონისძიებაა ენერგეტიკულ სექტორში ყველა სახის ლიცენზიებისა და ნებართვების ოპტიმიზაცია და მათი გაცემის გამარტივება. ენერგეტიკულ სექტორში ახალი საბაზრო ურთიერთობების ჩამოყალიბების აუცილებლობიდან გამომდინარე, უნდა განხორციელდეს ელექტროენერგეტიკული ბაზრის ეტაპობრივი ლიბერალიზაცია, დერეგულირება.[9]

ამავე სტრუქტურული ფაქტორების ურთიერთქმედების შედეგია საქართველოს ენერგეტიკის განვითარების ფონდის შექმნა 2010 წელს. ის, რომ ენერგეტიკის სექტორში 2010 წელს საქართველოში შეიქმნა მსხვილი სახელმწიფო კომპანია, რომელსაც დარგის „ლოკომოტივის“ ფუნქციის შესრულება დაეკისრა ადასტურებს იმ მიგნებას, რომ ამ პერიოდში ქართული სახელმწიფო მკაცრად ლიბერალურ მიდგომებს ნაწილობრივ ცვლიდა. თუ 2003 წლიდან არსებობდა დაშვება, რომ „სახელმწიფოს გასვლა ეკონომიკიდან და მიმზიდველი საინვესტიციო გარემოს შექმნა ეკონომიკური განვითარების საწინდარი გახდებოდა“, 2008 წლიდან სახელმწიფოს ეკონომიკური პოლიტიკა იცვლება და ის მეტ კოორდინაციასა და სახელმწიფოს უფრო გაზრდილ როლს ეფუძნება.[10] ამ ცვლილებას, სხვა ფაქტორებთან ერთად, 2008 წლის ომის გამოცდილებაც განაპირობებს - გამოცდილება, რომელიც განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია ენერგოდამოუკიდებლობის მნიშვნელობის ხაზგასმის გამო.

როგორ მუშაობს ენერგეტიკის განვითარების ფონდი და რა რისკებს ქმნის მისი საქმიანობის მოდელი?

მოპოვებითი მრეწველობის გამჭვირვალობის ინიციატივის (EITI) განმარტების მიხედვით, სახელმწიფო კომპანიებად (state-owned enterprise) ითვლება „ბიზნესზე ორიენტირებული ინსტიტუციები, რომელთა წილების უმრავლესობას სახელმწიფო ფლობს და რომლებიც ყიდიან საქონელს ან სერვისებს ან მართავენ სახელმწიფოს წილს და აწარმოებენ საკუთარ ბუღალტრულ ბალანსს.“ არაერთ ქვეყანაში ასეთი კომპანიები „საკვანძო როლს ასრულებენ ბუნებრივი რესურსების ათვისებაში“, თუმცა მათი როლი, გარდა პირდაპირი მონაწილეობისა, შესაძლოა „ადამინისტრაციული ან რეგულაციური იყოს, ან ისინი შეიძლება ეკონომიკური ან სახელმწიფო განვითარების ინსტრუმენტებად გვევლინებოდნენ.“ ენერგეტიკის სექტორში ასეთი კომპანიების წილი განსაკუთრებით მაღალია და არაერთ ქვეყანაში ისინი ამ სექტორის უდიდეს ნაწილს მართავენ.

ასეა საქართველოშიც. 2020 წელს ფინანსთა სამინისტროს მიერ მომზადებულ ანგარიშში მოხვდა „ფისკალური რისკების ანალიზისთვის მნიშვნელოვანი“ და ცენტრალური ხელისუფლების საკუთრებაში არსებული 170-ზე მეტი საწარმო.[11] ენერგეტიკის სექტორში გვხვდება რამდენიმე მსხვილი სახელმწიფო კომპანია, მათ შორის „საქართველოს სახელმწიფო ელექტროსისტემა“ (GSE), „ელექტროენერგეტიკული სისტემის კომერციული ოპერატორი“ (ESCO), „საქართველოს ნავთობისა და გაზის კორპორაცია“, „ენერგოტრანსი“ და სხვა. ჯამურად, ელექტროენერგიის, აირისა და წყლის წარმოების და განაწილების დარგში არსებული 11 სახელმწიფო კომპანია სახელმწიფო საწარმოების ჯამური შემოსავლის ნახევარზე მეტს უყრის თავს.[12]

თუმცა „საქართველოს ენერგეტიკის განვითარების ფონდი“ განსხვავდება ტრადიციული სახელმწიფო კომპანიებისგან რადგან ის ორიენტირებულია პროექტების დამუშავებასა და ინვესტორთათვის გადაცემაზე. ის საკვანძო ან მონოპოლიურ ინფრასტრუქტურას არ ფლობს და პროექტებში მისი ჩართვა, როგორც წესი, წილობრივი მონაწილეობითაა შეზღუდული. „საქართველოს ენერგეტიკის განვითარების ფონდი“ ერთადერთია სახელმწიფო საწარმოთა შორის, რომლის ძირითადი საქმიანობა საკონსულტაციოა და ინვესტორთა მოზიდვაზეა ორიენტირებული - „საქართველოს ენერგეტიკის განვითარების ფონდის“ ძირითადი ამოცანაა „განახლებადი ენერგიის წყაროების პერსპექტიული პროექტების მოძიება და განვითარების ხელშეწყობა“. ამ მიზნის ფონდი ატარებს წინასწარ კვლევით სამუშაოებს პოტენციურად მიმზიდველი პროექტების შესახებ და ამზადებს მათ წინასწარ ტექნიკურ-ეკონომიკურ და გარემოსდაცვით შეფასებას. ამასთან, ფონდი პროაქტიულად ეძებს შესაძლო ინვესტორებს და, მათი დაინტერესების შემთხვევაში, მათ სხვადასხვა სერვისის მიწოდებას სთავაზობს, მათ შორის „საპროექტო და კვლევით, იურიდიულ და ფინანსურ მომსახურებებს.“

ენერგეტიკის განვითარების ფონდის პროექტია ნამახვანჰესიც, რომლის განვითარებაც სახელმწიფო კომპანიამ 2015 წლიდან დაიწყო. ნამახვანჰესის შემთხვევა შექმნა შესაძლებლობა კონკრეტული მაგალითის საფუძველზე შეგვეფასებინა ფონდის საქმიანობის მოდელი და მასთან დაკავშირებული საფრთხეები. ქვემოთ სამ ასეთ რისკს გამოვყოფთ: (1) სახელმწიფო ფუნქციების შეთავსების, (2) გაუმჭირვალეობის და, PPA ინსტრუმენტის მაგალითზე, (3) საჯარო და კომერციული ინტერესების დაბალანსებასთან დაკავშირებულ საფრთხეებს.

სახელმწიფო ფუნქციების შეთავსება

ენერგეტიკის განვითარების ფონდის საქმიანობის ძირითადი მიმართულება ინვესტორების მხარდაჭერაა, მათ შორის მათი დახმარება პროექტების განვითარებასა და მასთან დაკავშირებული სანებართვო პირობების შესრულებაში. ინვესტორის სურვილის შემთხვევაში, ფონდს „შეუძლია [...] მშენებლობისთვის საჭირო ყველა დოკუმენტაციის მომზადება, უფლების და ლიცენზიების მოპოვების ჩათვლით.“[13] როგორც ნამახვანჰესის შემთხვევაში დადასტურდა, ფონდი საკუთარ თავზე იღებს მნიშვნელოვან „იურიდიულ და ადმინისტრაციულ“ ფუნქციებს, მონაწილეობს პროექტისთვის აუცილებელი მიწის კონსოლიდაციაში და სხვადასხვა სახელმწიფო უწყებებთან ურთიერთობაში. ფონდმა შესაძლოა თავი მოუყაროს პროექტის განსახორციელებლად აუცილებელ მიწას (მათ შორის მანამდე სახელმწიფოს საკუთრებაში არსებულ ქონებას) და გააფორმოს ურთიერთთანამშრომლობის მემორანდუმი საქართველოს მთავრობასთან. კერძო ინვესტორისთვის გაწეული მომსახურება შესაძლოა მოიცავდეს სამშენებლო ნებართვის ან დადებითი გარემოსდაცვითი გადაწყვეტილების მიღებაში დახმარებასაც. ეს მომსახურებები ფონდმა შესაძლოა გასწიოს როგორც პროექტის კერძო ინვესტორისთვის გადაცემის შემდეგ, ისე მანამდეც - ჯერ კიდევ მაშინ, როცა პროექტის მფლობელი თავად ფონდია.  ასეთ შემთხვევაში ფონდი უფლებასა თუ ნებართვას პროექტთან დაკავშირებულ სხვა აქტივებთან ერთად ყიდის.

ამ ფუნქციების კარგი მაგალითია ის როლი, რომელიც ენერგეტიკის განვითარების ფონდმა ნამახვანჰესის პროექტის განხორციელებაში შეასრულა. 2015 წელს ნამახვანჰესის პროექტზე დადებითი ეკოლოგიური დასკვნა ენერგეტიკის განვითარების ფონდის შვილობილმა კომპანიამ, სს „ნამახვანმა“ მოიპოვა. იმავე წელს მანვე მიიღო მშენებლობის ნებართვაც ეკონომიკის სამინისტროსგან. ამავე სააქციო საზოგადოებამ გამოისყიდა და შეკრიბა პროექტის არეალში მყოფი მოსახლეობის მიწების დიდი ნაწილი. შემდგომში ფონდის შვილობილმა კომპანიამ ნამახვანჰესის აქტივები და იმ დროისთვის გაცემული ნებართვები კერძო ინვესტორს გადასცა, ხელშეკრულებით კი შემდგომი ნებართვების მიღებაში მისი დახმარების ვალდებულებაც იკისრა.

რისკები, რომლებიც საქმიანობის ასეთ მოდელს თან ახლავს აშკარაა: როდესაც სახელმწიფოს საკუთრებაში არსებული კომპანია სახელმწიფოსსავე უწყებებთან შუამავლის ფუნქციის შესრულებას იწყებს, ჩნდება საფრთხე, რომ სახელმწიფო ინსტიტუტები დამოუკიდებელი და მიუკერძოებელი გადაწყვეტილების მიღებას ვერ შეძლებენ. ის, რომ სახელმწიფო ინსტიტუტებს სახელმწიფო კომპანიების მიმართ ნეიტრალურობის პრინციპის დაცვა უჭირთ დადასტურებული მოვლენაა დარგობრივ ლიტერატურაში.[14] ეს საფრთხე კიდევ უფრო მნიშვნელოვანია ახალი და სუსტი ინტიტუციური მოწყობის პირობებში, ისეთში, როგორიც საქართველოში გვხვდება. სახელმწიფო უწყებებსა და სახელმწიფო კომპანიას შორის ურთიერთობის მოწესრიგებას სჭირდება ძლიერი და ავტონომიური სახელმწიფო ინსტიტუტები, რომელთა გადაწყვეტილებებზე სხვა მხარეების ვინაობას ზეგავლენა არ აქვს. 

ნამახვანჰესის შემთხვევაში ენერგეტიკის განვითარების ფონდმა არა მხოლოდ მხარი დაუჭირა ინვესტორს ნებართვებისა თუ ლიცენზიების მოპოვებაში, არამედ, პროექტის განვითარების საკვანძო ეტაპეპზე, თავად შეითავსა სახელმწიფოს ფუნქციები. ნამახვანჰესის შემთხვევაში ფონდმა თავად გამოაცხადა ინტერესთა გამოხატვა და თავად აარჩია  პროექტის განმახორციელებელი კომპანია. ამასთან, ნამახვანჰესის შესახებ საქართველოს მთავრობას, ენერგეტიკის განვითარების ფონდსა და ინვესტორს შორის დადებული ხელშეკრულების განხილვისას ფონდი, როგორც მისი წარმომადგენლები მიუთითებდნენ, წარმოადგენდა არა მხოლოდ ფონდს, არამედ სახელმწიფო პოზიციასაც. მუშაობის ეს მოდელი ქმნის სახელმწიფო ფუნქციების სახელმწიფო კომპანიის მიერ შეთავსების აშკარა საფრთხეს, ნამახვანჰესის შემთხვევა კი ამის კარგი მაგალითია.

გამჭირვალეობა და მონაწილეობა

ნამახვანჰესის შემთხვევაში გამოვლინდა ენერგეტიკის განვითარების ფონდის საქმიანობის მოდელთან დაკავშირებული კიდევ ერთი ხარვეზი: გამჭირვალეობის დაბალი სტანდარტი. პროექტის სხვადასხვა ეტაპსა თუ ნაწილთან დაკავშირებული ინფორმაციის გასაჯაროებაზე თხოვნის პასუხად, ფონდი მიუთითებდა, რომ ის კომერციული სუბიექტია და შესაბამისად მასზე საჯარო ინფორმაციის გაცემასთან დაკავშირებული ნორმები არ ვრცელდებოდა. ამ მიზეზით კონფიდენციალურად დარჩა ინვესტორის შერჩევასთან დაკავშირებული ინფორმაცია: ინტერესის გამოხატვაში მონაწილეთა წინადადებები, შემრჩევი კომისიის ვინაობა და ის კრიტერიუმები, რითიც მან იხელმძღვანელა. 2017 წელს ამ ინფორმაციის მოთხოვნაზე პასუხად, ფონდის წარმომადგენელი მიუთითებდა, რომ „ფონდის იურიდიული სტატუსიდან გამომდინარე, ისინი არ იყვნენ ვალდებულები, რომ ყველა კითხვისთვის გაეცათ პასუხი, რადგან მათ შემთხვევაში, არ მოქმედებს საქართველოს ზოგად-ადმინისტრაციული კოდექსი საჯარო ინფორმაციის გაცემის შესახებ.“[15]

იმ პირობებში, როცა ენერგეტიკული პროექტების შესახებ საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობა არაერთხელ გამხდარა უთანხმოების და ფართო საზოგადოების პროტესტის საგანი (მათ შორის ნამახვანჰესის შემთხვევაშიც), პროცესში სააქციო საზოგადოების მონაწილეობა, რომელიც თავს ვალდებულად არ თვლის პროაქტიულად უზრუნველყოს საკუთარი საქმიანობის გამჭირვალეობა, კიდევ ერთ დახურულ რგოლს ქმნის ისედაც გაუმჭირვალე სექტორში, სადაც საზოგადოების ინფორმირებისა და მონაწილეობის შესაძლებლობები მწირია.

ენერგეტიკული პროექტების ინიცირება საზოგადოების მონაწილეობისა და ინფორმირებისთვის საკვანძო ეტაპია. ეკონომიკის სამინისტროში პროექტების ინიცირების დღეს არსებული სისტემა, რომელიც სახელმწიფოს საშუალებას აძლევს დიდწილად დახურულ და პირდაპირ მოლაპარაკებაში შევიდეს საინვესტიციო მხარესთან და პროექტი საზოგადოების რეალური მონაწილეობის გარეშე განავითაროს, მრავალ სამართლებრივ და პოლიტიკურ საფრთხეს შეიცავს, რის გამოც პროცესის განმსაზღვრელი დადგენილება დღეს საკონსტიტუციო დავის საგანია. ენერგეტიკის განვითარების ფონდი, რომელიც პროაქტიულად ეძებს ენერგეტიკული პროექტებით დაინტერესებულ ინვესტორებს და ამავდროულად იღებს საპროექტო წინადადებებს მათგან, კერძო ინვესტორებისა და სახელმწიფოს ერთმანეთთან დაკავშირების კიდევ ერთ დახურულ სივრცეს ქმნის, რომლის მეშვეობითაც ენერგეტიკული პროექტები სახელმწიფოს მონაწილეობით, მაგრამ საზოგადოების ჩართულობის გარეშე იგეგმება და ვითარდება.

საჯარო და კომერციული ინტერესების ბალანსი

ნებისმიერი სახელმწიფო კომპანიის შემთხვევაში ჩნდება საჯარო და კომერციული ინტერესების შეთავსებასთან დაკავშირებული საფრთხეები: სახელმწიფო კომპანიამ, ერთი მხრივ, კომერციულად მიმზიდველი პროექტები უნდა განახორციელოს, რათა ფისკალურ ტვირთად არ იქცეს; მეორე მხრივ კი ის საჯარო ინტერესს უნდა ემსახურებოდეს და ისეთ პროექტებს ავითარებდეს, რომლებიც არა მხოლოდ კომერციულ, არამედ სხვამხრივ სასარგებლო და/ან აუცილებელ ფუნქციებს ასრულებენ. თუმცა როგორც ნამახვანჰესის შემთხვევაში გამოჩნდა, ენერგეტიკის განვითარების ფონდი შესაძლოა ჩაერთოს ისეთი პროექტის განვითარებაში, რომელიც ფართო უთანხმოების საგანია და რომლის საჯარო ხარჯსარგებლიანობა დაუსაბუთებელია.[16] ის, რომ ერთერთი ყველაზე საკამათო ენერგეტიკული პროექტი სახელმწიფო კომპანიის მიერ ინიცირდა და განვითარდა, საჯარო და კომერციული ინტერესების შეთავსებასთან დაკავშირებულ მნიშვნელოვან საფრთხეებზე მიუთითებს.

ენერგეტიკის განვითარების ფონდის შემთხვევაში ამ ინტერესთა შეთავსების ერთერთი საკვანძო სირთულე გარანტირებული შესყიდვის ხელშეკრულების (PPA) საკითხია. ენერგეტიკის სექტორში ეს ხელშეკრულებები ინვესტორის აძლევს საშუალებას წინასწარ უზრუნველყოს გამომუშავებული ელექტროენერგიის რეალიზაცია - ხელშეკრულებით სახელმწიფო  ელექტროენერგიას წინასწარ განსაზღვრული ტარიფით გარანტირებულად შეისყიდის - რაც პროექტს მიმზიდველს ხდის როგორც ინვესტორისთვის, ისე საბანკო სექტორისთვის. ეს ინსტრუმენტი წლების მანძილზე ცენტრალური იყო სახელმწიფო სტრატეგიისთვის ენერგეტიკულ სექტორში ინვესტიციების მოსაზიდად, მათ შორის ენერგეტიკის განვითარების ფონდისთვისაც, რომელიც აქტიურად იყენებდა ამ ინსტრუმენტს, მათ შორის ნამახვანჰესის პროექტში.

ფისკალური რისკების და მისი ბაზარზე ზეგავლენის გამო, რაზეც ფინანსთა სამინისტრო, საერთაშორისო სავალუტო ფონდი და სხვები წლების განმავლობაში მიუთითებდნენ,[17] PPA ინსტრუმენტი 2017 წლიდან აღარ გამოიყენება. მას შემდეგ ენერგეტიკის განვითარების ფონდი და ენერგეტიკული სექტორის სხვა მონაწილეები მიუთითებდნენ იმ სირთულეებზე, რაც PPA ინსტრუმენტის გაუქმებამ შექმნა.[18] ნაწილობრივ ამ წნეხის შედეგად, იგეგმება PPA ინსტრუმენტის ჯერაც ბუნდოვანი ფონდით აღდგენა. 2022 წლის ივნისში, პარლამენტში გამოსვლისას, პრემიერმა ირაკლი ღარიბაშვილმა განაცხადა, რომ "ენერგეტიკის განვითარება ჩვენი მთავრობის მთავარი პრიორიტეტია. [...] გვინდა ენერგეტიკის განვითარების ახალი პროგრამა შევთავაზოთ ჩვენს ინვესტორებს. რა თქმა უნდა PPA მექანიზმის დაბრუნებას ვაპირებთ.“[19] PPA ინსტრუმენტის აღდგენასთან ერთად განახლდება დისკუსია ამ ინტერვენციის მიზანშეწონილობაზეც, რაც გავლენას მოახდეს ენერგეტიკის განვითარების ფონდის საქმიანობაზეც. ამ პროცესში ნამახვანჰესთან და სხვა სადაო პროექტებთან დაკავშირებული გამოცდილების გათვალისწინება განსაკუთრებით მნიშვნელოვანი ხდება. 

სახელმწიფოს როლი ენერგეტიკის სექტორში: სამომავლო პერსპექტივები

დისკუსია ენერგეტიკის განვითარების ფონდის შესახებ, ამავდროულად დისკუსიაა  სახელმწიფოს როლის შესახებ ენერგეტიკის სექტორში - უფრო კონკრეტულად კი ადგილობრივი წარმოების გაზრდაში. რა როლი უნდა ჰქონდეს სახელმწიფოს დარგის განვითარებაში და რა ინსტრუმენტებით შეუძლია მას ამ როლის შესრულება? დღეს ენერგეტიკული პროექტების უმრავლესობა - ისინი, რომლებსაც ენერგეტიკის განვითარების ფონდი ამუშავებსა, და ისინიც, რომლებიც ფონდის გავლით ვითარდება - მშენებლობა-ფლობა-ოპერირების მოდელით მიმდინარეობს. მშენებლობა-ფლობა-ოპერირება (Build-Own-Operate, BOO) და მშენებლობა-ფლობა-გადაცემა (Build-Own-Transfer, BOT) ენერგეტიკული პროექტების განხორციელების ყველაზე გავრცელებული მოდელებია განვითარებად ქვეყნებში.[20] მშენებლობა-ფლობა-გადაცემის მოდელი ითვალისწინებს შეთანხმებას სახელმწიფოსა და კერძო მხარეს შორის, რომლის მიხედვითაც კერძო ინვესტორი აშენებს და გარკვეული პერიოდით (საშუალოდ 15-20 წლით) ფლობს ჰიდროელექტროსადგურს, თბოსადგურს ან სხვა ენერგეტიკულ ობიექტს. ამ პერიოდის გასვლის შემდეგ ობიექტი სახელმწიფოს საკუთრებაში გადადის.

მშენებლობა-ფლობა-ოპერირების მოდელის მიხედვით ობიექტი სახელმწიფოს საკუთრებაში გადასვლის მაგივრად ექსპლუატაციის ვადის ამოწურვამდე კერძო ინვესტორის ხელში რჩება. თუ მშენებლობა-ფლობა-გადაცემის შემთხვევაში კერძო მხარეს აქვს გარკვეული განსაზღვრული დრო, რათა საკუთარი საინვესტიციო დანახარჯები აინაზღაუროს, მშენებლობა-ფლობა-ოპერირების ფორმატში პროექტი მთელი საექსპლუატაციო ვადის განმავლობაში კომერციულად იმართება. ხშირად - თუმცა არა ყოველთვის - BOO მოდელი უფრო მიმზიდველია, რადგან კომპანიას ობიექტის სახელმწიფოსთვის გადაცემის ვალდებულება არ აქვს, მაგრამ BOT ფორმატში შესაძლებელია ისეთ პირობებზე შეთანხმება, რომ ეს მოდელი BOO-ზე უფრო მიმზიდველიც გახდეს. ასე მაგალითად: შესაძლოა BOT მოდელი ითვალისწინებდეს ელექტროენერგიის გარანტირებული შესყიდვის ხელშეკრულებას, ხოლო BOO ალტერნატივა მას არ შეიცავდეს ან შეიცავდეს უფრო დაბალი ტარიფით. ამასთან, BOO მოდელში კომერციული ოპერატორი პასუხისმგებელია ობიექტის გამართულ და კომერციულად მომგებიან მუშაობაზე მთელი საექსპლუატაციო ვადის განმავლობაში, ხოლო BOT მოდელში, რადგან ის უფრო ხანმოკლე კონცესიას მოიცავს, ხანდაზმული ობიექტის ოპერირებასთან დაკავშირებული რისკების გათვალისწინება კერძო ინვესტორს არ უწევს.

შესაბამისად, BOT და BOO მოდელებს შორის რომელიმეს გამოყოფა, როგორც ინვესტორისთვის ან სახელმწიფოსთვის ცალსახად უფრო მომგებიანის - შეუძლებელია. თითოეულ საინვესტიციო პროექტსა და მასთან ასოცირებულ პირობებს შესაძლოა საკუთარი ძლიერი და სუსტი მხარეები ჰქონდეს, რომელიც შესაძლოა მას ინვესტორის ან სახელმწიფოსთვის ნაკლებად ან მეტად მიმზიდველს ხდიდეს. ითვლება, რომ ორივე მოდელი ენერგეტიკულ სექტორში ინვესტიციების მოსაზიდად ჩამოყალიბდა. BOT მოდელი პირველად 1980-იან წლებში თურქეთში გამოიყენეს. ზოგადად ეს მოდელი გავრცელებული და პოპულარული 1990-იან წლებში ხდება. ამ პერიოდში იზრდება პირდაპირი უცხოური ინვესტიციების მნიშვნელობა განვითარებადი ქვეყნებისთვის, დამკვიდრებულია სკეპტიციზმი უშუალოდ სახელმწიფოს მიერ მართული სტრატეგიული პროექტების მიმართ და საერთაშორისო ორგანიზაციები იწყებენ ყურადღების გამახვილებას ტექნოლოგიების გადაცემის აუცილებლობაზე განვითარებადი ქვეყნებისთვის.[21]

ამ ტენდენციებს იდეალურად მოერგო BOT მოდელი, რამაც მისი მზარდი პოპულარობა განაპირობა. ის განვითარებად ქვეყნებს ინვესტორის მოზიდვაში ეხმარებოდა და, ამასთან, ჰესების, თბოსადგურებისა და სხვა ენერგეტიკული ინფრასტრუქტურის სახელმწიფოსთვის გადაცემით, სტრატეგიულ ობიექტებს, მათი სრულად ბაზრისთვის დელეგირების ნაცვლად, სახელმწიფოს მართვაში ტოვებდა. თუმცა, ბევრ ქვეყანაში BOT მოდელი, თანდათან, BOO მოდელმა ჩაანაცვლა. ეს უკანასკნელი, დამატებით საშეღავათო პირობებთან ერთად, უფრო მიმზიდველად იქცა ინვესტორთათვის, რომლებიც, უპირატესი პოზიციის გამო მოლაპარაკების პროცესში, უფრო და უფრო იოლად ახერხებდნენ პირდაპირი უცხოური  ინვესტიციების მაძიებელი მესამე სამყაროს ქვეყნების დათანხმებას სასათბურე პირობებზე.[22] ამავე დინამიკაზე მიუთითებს საქართველოს შემთხვევაც. საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროსგან მიღებული ინფორმაციის თანახმად, 2012 წლიდან 2021 წლამდე ენერგეტიკულ სექტორში მშენებლობა-ფლობა-ოპერირების მოდელით გაფორმდა 138 ხელშეკრულება, ხოლო მშენებლობა-ფლობა-გადაცემის მოდელით მხოლოდ 2. (იხილეთ ცხრილი 1)

ცხრილი 1.

BOT და BOO მოდელები, როგორც კერძო-საჯარო თანამშრომლობის ფორმები, სამართლებრივად და პოლიტიკურად კომპლექსურ ინსტრუმენტებად ითვლება.[23] ორივე მოდელს განსხვავებული და მაღალი რისკები ახასიათებს, რადგან კონცესიონერ კომპანიას და სახელმწიფოს ხშირად სხვადასხვა ინტერესები აქვთ. მაგალითად, BOT მოდელის შემთხვევაში კონცესიონერს სურს მაქსიმალური მოგება დააგროვოს ობიექტის სახელმწიფოსთვის გადაცემამდე, ხოლო სახელმწიფოს სურს ნაგებობები მაქსიმალურად კარგ მდგომარეობაში გადმოეცეს კონცესიის ვადის ამოწურვის შემდეგ. მსგავსი რისკია საკონცესიო პერიოდში ბუნებრივი რესურსების და ბუნებრივი გარემოს არამდგრადი მართვა - კონცესიონერი კომპანია შესაძლოა საკმარისად მოტივირებული არ იყოს იმისთვის, რომ ადგილობრივ ბუნებრივ გარემოს გაუფრთხილდეს და რესურსები არა მაქსიმალურად და სწრაფად, არამედ მდგრადად და უსაფრთხოდ აითვისოს. ამ რისკის დაზღვევა მხოლოდ ეფექტურ ზედამხედველობას და კომპეტენტურ სახელმწიფო კონტროლს შეუძლია.  

სხვადასხვა საფინანსო ინსტიტუტები ჩამოთვლიან იმ წინაპირობებს, რაც ქვეყანაში უნდა არსებობდეს იმისთვის, რომ იქ BOT და/ან BOO პროექტი წარმატებით განხორციელდეს.[24] პირველი წინაპირობა გამართული კანონმდებლობაა. რადგან BOT და BOO პროექტები რთულ ხელშეკრულებებს შეიცავს, ხოლო პროექტების განხორციელებაში რამდენიმე სხვადასხვა მხარე მონაწილეობს, პასუხისმგებლობებისა და უფლებების კომპლექსური გადანაწილებით, მოწესრიგებული საკანონმდებლო ჩარჩო უმნიშვნელოვანესი ხდება. ამავდროულად, მაშინაც კი, თუ მასპინძელ ქვეყანას მოწესრიგებული საკანონმდებლო და სამართლებრივი სისტემა აქვს, BOT და BOO პროექტების ხელშეკრულებები როგორც წესი საერთაშორისო არბიტრაჟის მექანიზმს ეყრდნობა ნეიტრალურ იურისდიქციაში. კიდევ ერთი წინაპირობა ეკონომიკური სტაბილურობაა - BOT და BOO პროექტები ხანგრძლივ გათვლებს ეფუძნება და ფასების, ექსპორტ/იმპორტის და ვალუტის რყევებს მათი დაზარალება შეუძლიათ.[25]

რისკებისა და წინაპირობების ნაწილი BOO და BOT პროექტებისთვის განსხვავდება. სტრატეგიული ობიექტების მთლიანად კერძო ოპერატორისთვის გადაცემა, როგორც ეს BOO მოდელის შემთხვევაში ხდება, საგანგებო დათქმების გარეშე შესაძლოა ვერ უზრუნველყოფდეს ტექნოლოგიებისა და კომპეტენციების დაგროვებას მასპინძელ ქვეყანაში და მას მუდმივი დამოკიდებულების პოზიციაში ტოვებდეს. ამასთან, ცვალებადი პოლიტიკური და ეკონომიკური ვითარების პირობებში BOO მოდელში გათვალისწინებული პირობები შესაძლოა გარკვეულ ეტაპზე ნაკლებად სასურველი ან მომგებიანი გახდეს სახელმწიფოსთვის, თუმცა მას მათი შეცვლის პირობები არ გააჩნდეს.

ნამახვანჰესი BOO მოდელის მაგალითია. მიუხედავად იმისა, რომ პროექტი მოიაზრებს გარანტირებული შესყიდვის ხელშეკრულებას და სხვა კონცესიებს, პროექტი, ექსპლუატაციის ვადის ამოწურვამდე ინვესტორის საკუთრებაში რჩება. კრიტიკაზე პასუხად გაჩნდა ის აზრიც, რომ ალტერნატივა შესაძლოა სახელმწიფოს მეტი ჩართულობა იყოს. 2022 წლის აპრილში პრემიერ-მინისტრმა განაცხადა, რომ „დიდი ჰესები - ნამახვანი, ნენსკრა, ხუდონი მხოლოდ სახელმწიფოს მონაწილეობით განხორციელდეს, რომ ეს ჩვენი ხალხის იყოს და ჩვენი სახელმწიფოსი იყოს და არა კერძო ინვესტორების.“[26] BOT მოდელზე გადასვლა დიდი ჰესების სახელმწიფოს საკუთრებაში გადმოცემის ბერკეტი იქნებოდა, თუმცა, როგორც ზემოთ ავღნიშნეთ, ეს მოდელიც არაერთ საფრთხესა თუ რისკს შეიცავს, რომელთა გათვალისწინებაც მისი გამოყენების შემთხვევაში აუცილებელია.

ნამახვანჰესის გამოცდილება მიუთითებს, რომ სახელმწიფოს ენერგეტიკის სექტორში სრულფასოვან გადააზრებას საჭიროებს. მსჯელობა ვერც მხოლოდ ერთი მოდელიდან მეორეზე გადასვლით ამოიწურება. მნიშვნელოვანია ენერგეტიკული სექტორის სხვადასხვა კომპონენტების სიღრმისეულად შესწავლა და მათი მთლიანობის სამართლებრივად გამართვა, ისევე როგორც საჯარო და ფართო საზოგადოების ინტერესების გაჟღერებისა და გათვალისწინების უფრო მეტი და უფრო ქმედით ინსტრუმენტების შექმნა.