თუ დავუშვებთ - და მოგვიწევს, დავუშვათ - რომ კანონი - და უფრო ფართოდ, სამართალი - იმ ისტორიულ ვითარებას აირეკლავს, რომელშიც ის შეიქმნა, უნდა ვაღიაროთ ისიც, რომ კანონი - და სამართალი - ისტორიის აღდგენის, მისი წაკითხვის საშუალებას იძლევა. ამ დაშვებაზე დაყრდნობით, გთავაზობთ, წავიკითხოთ სოციალური დახმარების შესახებ კანონი და მისი თანმდევი სამართლებრივი პროცესი, რომელმაც სოციალური დახმარების დღევანდელი გაგება განსაზღვრა.
სოციალური დახმარების შესახებ კანონი პარლამენტმა 2006 წელს მიიღო. 2006, საქართველოს პოლიტიკური კალენდრისთვის ეს, ერთი შეხედვით, უმნიშვნელო წელიწადი, არსებითი ეკონომიკური გარდაქმნების პერიოდია. აქ შეუძლებელი იქნება ამ დროს მიღებული ყველა სამართლებრივი ცვლილების თავმოყრა, მაგრამ კონტექსტის აღსადგენად რამდენიმე კანონის მაგალითი დაგვჭირდება.
2006 წელია, როცა მთავრობა კანონით აუქმებს შრომის ინსპექციას, ხოლო შრომით ურთიერთობას ორ თანასწორ მხარეს შორის თავისუფალ გარიგებად აცხადებს. მოგვიანებით ვნახავთ, რომ ამის პირდაპირ შედეგი სამუშაო ადგილზე მშრომელთა დასახიჩრებისა და დაღუპვის საგანგაშო ზრდა იქნება. ამავე წელს კანონისმიერი საფუძველი ეყრება საჯარო ქონების გაკერძოებას და სხვისდება მსხვილი ინდუსტრიული ობიექტები, სხვისდება სწრაფად და უკონტროლოდ - უმუშევრობა მატულობს. 2006 წელს ერთმანეთის მიყოლებით უქმდება მარეგულირებელი უწყებები; რეგულაციისგან თავისუფლდება ბანკები, რომლებიც რამდენიმე თვეში პოლიციის დახმარებით უკანასკნელი საცხოვრებლიდან მასობრივ გამოსახლებებს დაიწყებს. მოკლედ, 2006 წელს სტარტს იღებს რეფორმების სერია, რომელსაც - თუ მისი მოცვითა და აჩქარებით ვიმსჯელებთ - რეფორმები ნაკლებად შეიძლება დავარქვათ. ისტორიკოსი ტიმოთი გარტონ ეში პოსტსოციალისტურ სამართლებრივ გარდაქმნებზე მსჯელობისას ამბობს, რომ ეს, საბოლოო ანგარიშით, არც რეფორმა იყო და არც რევოლუცია - უფრო მეტად, ორივეს ნაზავი - რეფოლუცია ან რევორმა.
ცვლილებათა ამ ტალღაშია მოქცეული სოციალური დახმარების კანონიც, რომელიც სახელმწიფოს იმ დროს მოქმედ სხვადასხვა სოციალურ გასაცემელს აუქმებს და, სანაცვლოდ, სიღარიბის დათვლის ახალი წესი შემოაქვს. სახალხო დამცველის იმდროინდელი ანგარიში საკმაოდ პირქუშ სურათს ხატავს კანონის შედეგების შესახებ. ოჯახებისთვის ქულების მინიჭების ახალი სისტემა, ანუ ფორმულა, რომელიც სიღარიბეს ზომავს, ხარვეზებითაა სავსე და რეალურ საჭიროებებს არ პასუხობს, - წერია სახალხო დამცველის ყოველწლიურ ანგარიშში, რომელიც, ამავდროულად, ასეთ განზოგადებად შემთხვევაზეც გვიყვება:
მაჩაბელის ქუჩაზე მცხოვრებ უსახლკარო ქალს სახელმწიფო საცხოვრებელზე უარს ეუბნება იმ მიზეზით, რომ კანონი ამის საშუალებას არ იძლევა; სახელმწიფო ვერც საარსებო შემწეობით ახერხებს უსახლკარო ქალის დახმარებას, რადგან საარსებო შემწეობის გასაცემად კანონი მოითხოვს, უსახლკარო ქალს მუდმივი საცხოვრებელი ჰქონდეს. [დააკვირდით კანონის ცბიერ წრიულ ლოგიკას!] “თუკი ადამიანი, რომელიც ღია ცის ქვეშ ულუკმაპუროდ და უსახსროდ არის დარჩენილი, ვერ მიიღებს სოციალურ პროგრამაში მონაწილეობის უფლებას, ვის ვეხმარებით?” ანგარიშისთვის უცნაური ენით კითხულობს სახალხო დამცველი.
სამართლის შესახებ შესავალში ნახსენებ დაშვებას უნდა დავუმატოთ კიდევ ერთი ზოგადი დაკვირვება - ის, რაც ამ მაგალითში ასე ხატოვნად არის წარმოჩენილი: კანონს უსამართლობის გამართლება შეუძლია. სახელმწიფო უსახლკარო ქალს დახმარებაზე უარს კანონზე მითითებით ეუბნება - კანონი ამის საშუალებას არ იძლევა - და რადგან კანონი დახმარების საშუალებას არ იძლევა, სახელმწიფოს უბრალოდ არ შეუძლია, დახმარების აღმოჩენა - დახმარება უკანონო იქნება. ასეთ დროს კანონი - და სამართალი - გვევლინება პოლიტიკის მიღმა მდგომ, ავტონომიურ კატეგორიად, რომელიც თავის საქმეს აკეთებს და დახმარებას - უკანონობად, ხოლო დაუხმარებლობას კანონიერებად მონიშნავს.
მაგრამ სოციალური დახმარების ამ კანონის მიღებით მოხდა რაღაც უფრო მეტი, ვიდრე სიღარიბის დათვლის ან სოციალური დახმარების სისტემის ცვლილებაა. კანონპროექტის განმარტებით ბარათში, რომელშიც კანონპროექტის ავტორი კანონის არსსა და მიზნებზე საუბრობს, სოციალური დახმარება და მთელი სოციალური უსაფრთხოების სისტემა სახელმწიფოებრივ ქველმოქმედებად გამოცხადდა. ეს დამფუძნებელი ჟესტი იყო. აჯობებს, მოვიხმოთ ციტატა განმარტებითი ბარათიდან:
“[ამ კანონის მიღებამდე] ხელისუფლების სხვადასხვა ორგანოს მხრიდან სოციალური დახმარება გაგებული იყო, როგორც ადამიანის უფლება, რაც არ შეესაბამება თავად სოციალური დახმარების ცნების შინაარსობრივ დატვირთვას. აღნიშნული კანონპროექტი სოციალურ დახმარებას განმარტავს, როგორც ხელისუფლების საჩუქარს ამ კანონპროექტით განსაზღვრული ფენებისთვის”.
მაშასადამე, სოციალური დახმარება 2006 წლიდან ხელისუფლების მიერ ღარიბებისთვის გაღებულ საჩუქრად არის მიჩნეული. ეს რომელიღაც საჯარო მოხელის მსჯელობა კი არ იყო, სამთავრობო კანონპროექტს წარმოადგენდა და მას პარლამენტის ყველა შესაბამისი კომიტეტი დაეთანხმა. და რადგან სოციალური დახმარება ხელისუფლების საჩუქრად, მის კეთილ ნებად, ერთგვარ საბიუჯეტო ქველმოქმედებად გამოცხადდა, კანონმა უკმაყოფილო მოქალაქეს სოციალური დახმარების სისტემის სასამართლოში გასაჩივრება აუკრძალა. სხვა სიტყვებით, ადამიანი სასამართლოში ვერ იდავებდა სიღარიბის დათვლის მეთოდოლოგიის ან მთავრობის მიერ დადგენილი დახმარების ოდენობის ავკარგიანობის შესახებ. პრინციპში, ეს თანმიმდევრული ლოგიკა იყო: თუ საარსებო შემწეობა მთავრობის საჩუქარია, ნაჩუქარ ცხენს კბილს არ უსინჯავენ.
მაგრამ ამ კანონის ისტორია აქ არ მთავრდება. კანონის ამოქმედების შემდეგ, ოჯახები, რომლებმაც სიღარიბის კანონის მიერ დადგენილი ზღვარი ვერ დააკმაყოფილეს - რომლებიც, მართალია, უსახლკარონი იყვნენ, მაგრამ სახელმწიფო საკმარისად ღარიბებად მაინც არ თვლიდა - დახმარებისთვის სახალხო დამცველს მიაწყდნენ. სახალხო დამცველმა კი ეს კანონი საკონსტიტუციო სასამართლოში გაასაჩივრა.
“რამდენი ჭკუასუსტი დადის ამ ქვეყანაზე, რამ მოაფიქრათ ასეთ რამეზე საკონსტიტუციო სასამართლოში ჩივილი. [...] არაკონსტიტუციური ყოფილა, როდესაც მათხოვარი მოვა და თქვენ შეიძლება მას ფული არ მისცეთ, რადგან თქვენებური შეფასების მეთოდი გამოიყენეთ და გადაწყვიტეთ, რომ ამ კონკრეტული მათხოვრის დახმარება საერთოდ არ გინდათ. ანტიკონსტიტუციურია, თუ თქვენი დახმარების ზღვარი მხოლოდ მოხუცებულ მათხოვრებზე გადის და ბავშვებს და ლოთებს, არგუმენტირებულ მოსაზრებაზე დაყრდნობით, შეგნებულად არ ეხმარებით,” - ეს ჯანდაცვის იმდროინდელი მინისტრის მოადგილის სიტყვებია.
მსჯელობის დასაწყებად მცირე მიმოხილვა დაგვჭირდება. საკონსტიტუციო სასამართლო, ზოგადად, კანონების კონსტიტუციურობას ამოწმებს, ანუ იმას, შეესაბამება თუ არა კანონი კონსტიტუციას. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო მისი არსებობის პირველ ათწლეულში სოციალური უფლებების მიმართ მგრძნობიარე მიდგომას ავითარებდა. მან რამდენიმე გადაწყვეტილება მიიღო, რომელშიც სახელმწიფოს სოციალურ ვალდებულებაზე მიანიშნებდა. სახელმწიფოს მოეთხოვება, დაიცვას სოციალური უფლებები და ეს ევოლუციურ და სტაბილურ ხასიათს უნდა ატარებდეს, წერდა სასამართლო ერთერთ საქმეში (1/1/126,129,158 - 18.04.2002). სხვა საქმეში სასამართლო აქტიურ სახელმწიფო ჩარევაზე საუბრობდა. მაგალითად, ელექტროენერგიის ტარიფის შესახებ გადაწყვეტილებაში, სასამართლომ თქვა, რომ მათ, ვინც ელექტროენერგიის საფასურის გადახდას ვერ ახერხებს, სახელმწიფოს დახმარებაზე უფლება აქვს (1/3/136 - 30.12.2002). მოკლედ, საკონსტიტუციო სასამართლოს პირველი წლები, შეგვიძლია, სოციალური კონსტიტუციონალიზმის ძალიან მსუბუქ ფორმად მივიჩნიოთ - განსაკუთრებით მეორე ათწლეულის ფონზე, როდესაც სასამართლოს მიდგომები მკვეთრად შეიცვალა. მივყვეთ.
მაშ ასე, სახალხო დამცველი 2007 წელს საკონსტიტუციო სასამართლოში სოციალური დახმარების კანონს ასაჩივრებს (1/2/434 - 27.08.2009). აქ ორი საკითხი უნდა განვმარტოთ. პირველი: ის მიიჩნევს, რომ სოციალური დაცვა სახელმწიფოს ვალდებულებაა და არა - კეთილი ნება; რომ გასაჩივრებას ექვემდებარება ნებისმიერი კანონი, რომელიც სოციალური დახმარების გაცემის მეთოდოლოგიას ან დახმარების ოდენობას, მაშასადამე, სოციალური უფლების დაცვას შეეხება. და მეორე: გაგიკვირდებათ, მაგრამ ის არ ასაჩივრებს თავად სოციალური დახმარების სისტემას და არ ამტკიცებს, რომ სოციალური დახმარების კანონი და მის მიერ განსაზღვრული სიღარიბის დათვლის მეთოდოლოგია ან დახმარების ოდენობა არაკონსტიტუციურია. საქმე გვაქვს ერთგვარ მეტასარჩელთან, რომელიც, ასე ვთქვათ, აბსტრაქტულად დავობს - დავობს პრინციპზე - იმაზე, საერთოდ არის თუ არა შესაძლებელი, სოციალურ უფლებაზე საკონსტიტუციო დავა.
აქ სამართლის შესახებ კიდევ ერთი ზოგადი დაკვირვება უნდა განვიხილოთ - ეს მსჯელობა ჩვენ მიერ განსახილველი საქმის უკეთ წაკითხვაში დაგვეხმარება. სამართალი არსებითად არგუმენტაციული ბუნებისაა. ის, თუ რას ვხედავთ და რას ვერ ვხედავთ კანონის კითხვისას - ის, თუ როგორ ვკითხულობთ კანონს, დამოკიდებულია იმ თეორიულ პრიზმაზე, რომელსაც ვიყენებთ. სათვალის მორგებასავითაა - როგორც სამართლის ფილოსოფოსები ამბობენ. მაგალითად, ის, რაც ერთი მოსამართლისთვის მატერიალური თანასწორობის დარღვევაა, მეორესთვის ფორმალური თანასწორობის დაცვაა. ამავდროულად, სამართალი არ არის, ასე ვთქვათ, იმდენად დემოკრატიული, რომ თითოეულ მოსამართლეს კანონის განმარტების სრული თავისუფლება მიანიჭოს - როგორიც, მაგალითად, ლიტერატურის კრიტიკოსს აქვს რომანზე წერისას. აქ დაგვეხმარება რონალდ დვორკინი, საკვანძო ფიგურა სამართლის თეორიაში. მოსამართლის მიერ კანონის განმარტების თავისუფლებაზე მსჯელობისას ის მოიხმობს ე.წ. ჯაჭვური რომანის მეტაფორას:
მოსამართლეები ერთი დიდი რომანის თანაავტორები არიან; ყოველი ახალი თავის დაწერისას მათ, როგორც ერთ რომანის თანაავტორებმა, უნდა უზრუნველყონ, რომ რომანი ერთ მთლიანობად იკითხებოდეს და თან ჟანრის კანონიც დაიცვან; სხვა შემთხვევაში, სამართალი მოსამართლის თვითნებობაზე, მის პოლიტიკურ იდეალებსა და ეთიკურ ღირებულებებზე იქნება დამოკიდებული. ამდენად, მოსამართლემ - და უფრო ფართოდ, სასამართლომ - თავისი გადაწყვეტილება სამართალში უკვე არსებულ პრინციპებს უნდა დააფუძნოს. კიდევ ერთი დაზუსტება: სამართალში ურთიერთწინააღმდეგობრივი პრინციპები გვხვდება და ამიტომ დვორკინის მოსამართლე ჰერკულესია, რომელიც ამ პრინციპებს შორის გზას მიიკვლევს და სამართლის ერთიანი ქსოვილისთვის ყველაზე სწორ პასუხამდე მიდის.
სოციალური დახმარების კანონის განხილვისას, მოსამართლეთა აზრი ორად გაიყო. ისინი ვერ შეთანხმდნენ, შეეძლო თუ არა მოქალაქეს სოციალური უფლების დასაცავად საკონსტიტუციო სასამართლოში წასულიყო - მაგალითად, გაესაჩივრებინა სოციალური დახმარების მიღების მეთოდოლოგია და დახმარების ოდენობა. ეს თითქოს არაფერი, ხდება ხოლმე, როგორც იტყვიან, იქ სადაც ორი იურისტია, სამი განსხვავებული აზრია. აქ უცნაური სხვა რამეა: მოსამართლეებმა, რომლებმაც სოციალური უფლებაზე საკონსტიტუციო დავა შესაძლებლად მიიჩნიეს, თავისი დასაბუთება დაწერეს - დაწერეს, თუ რატომ ფიქრობდნენ ასე. მაგრამ მოსამართლეთა მეორე ჯგუფმა, რომელმაც სოციალური უფლება სასამართლოში განსჯად უფლებად არ ჩათვალა, ერთი სიტყვაც არ გვითხრა იმაზე, რატომ არ იყო სოციალური დაცვისა თუ უსაფრთხოების უფლება სასამართლო წესით დაცვადი.
იურიდიულ ნიუანსებში გაურკვეველი ადამიანი, ალბათ, იტყვის, რომ მოსამართლეები, შესაძლოა, სულ არ იცნობდნენ სამართლის მეცნიერთა ზემოთ მიმოხილულ ნააზრევს; მაგრამ საქმე ისაა, რომ მოსამართლეებს საერთოდ არ ჭირდებოდათ სამართლის თეორიის ცოდნა - მათი საქმიანობის მარეგულირებელი იმდროინდელი კანონი მოსამართლეებისგან ისედაც მოითხოვდა გადაწყვეტილების დასაბუთების დაწერას. სასამართლოს გადაწყვეტილების ძალა მის დასაბუთებაშია - ასე ასწავლიან სტუდენტებს სამართლის შესავალ კურსზე.
რატომ არ დაწერა სასამართლომ დასაბუთება? საქმე ისაა, რომ სასამართლოს, როგორც უკვე ვთქვით, კანონის განმარტების სრული თავისუფლება არ აქვს. მან თავისი დღევანდელი გადაწყვეტილება გუშინდელ გადაწყვეტილებას უნდა დააფუძნოს - რომანის ყოველი ახალი თავი წინა თავს უნდა უკავშირდებოდეს და მისგან მომდინარეობდეს. საკონსტიტუციო სასამართლოს შემთხვევაში, რომანის წინა თავი ამბობდა, რომ სოციალური უფლება საკონსტიტუციო სასამართლოში განსჯადია - შესაბამისი შეზღუდვებითა და წესით, რომელზეც ახლა არ შევჩერდებით, მაგრამ განსჯადი. ამდენად, საქმის განმხილველ მოსამართლეებს ორი გზა ჰქონდათ: ან საქმე უნდა გადაეწყვიტათ სასამართლოს უკვე არსებული მიდგომების შესაბამისად - ანუ უნდა ეთქვათ, რომ სოციალური დახმარების მიღების უფლება სასამართლოში დაცვადი უფლებაა; ან უნდა მიემართათ საკონსტიტუციო სასამართლოს სრული შემადგენლობისთვის - მხოლოდ ასე შეძლებდნენ უკვე არსებული მიდგომების გადალახვას. ამიტომ, დასმულ კითხვას, შეგვიძლია, ასე ვუპასუხოთ: მოსამართლეებმა დასაბუთება არ დაწერეს იმიტომ, რომ ეს დასაბუთება წინააღმდეგობაში მოვიდოდა სასამართლოს ადრინდელ გადაწყვეტილებებთან. მოკლედ, დასაბუთება დაგვიმალეს. მეორე მხრივ, რთული სათქმელია, რატომ არ გადასცეს საქმე სასამართლოს სრულ შემადგენლობას - სავარაუდოდ, ეს არა სამართლებრივ, არამედ მიზანშეწონილობის არგუმენტს უკავშირდებოდა.
ამ საქმის სხვა დეტალები უფრო ვრცელი წერილის თემაა. აქ საკმარისია, მივუთითოთ მხოლოდ ის, რომ საკონსტიტუციო სასამართლომ არაკონსტიტუციურად გამოაცხადა სოციალური დაცვის შესახებ კანონის ის ნორმა, რომელიც სასამართლოსადმი მიმართვის უფლებას აუქმებდა - ოღონდ, როგორც უკვე ვნახეთ, სოციალურ უფლებებზე მსჯელობის გარეშე. მან არ უპასუხა კითხვას, სოციალური დაცვა უფლებაა თუ ხელისუფლების საჩუქარი.
- უთანასწორო ქვეყანა. დასკვნის მაგიერ
სოციალური დახმარების სისტემა დღემდე მოქმედებს იმ ლოგიკის ფარგლებში, რომელიც 2006 წელს მიღებულმა სოციალური დახმარების შესახებ კანონმა განსაზღვრა. ის საჩუქარია და, მისი ოდენობით თუ ვიმსჯელებთ, სიმბოლური საჩუქარი. ასეთი სოციალური დაცვის სისტემის შენარჩუნების ბაზისური არგუმენტი ის არის, რომ საქართველო ღარიბი ქვეყანაა და თავს უფლებას ვერ მისცემს, სოციალური დაცვის სამართლიანი სისტემა ჰქონდეს; რომ ღირსეული დახმარება მისცეს მათ, ვისაც ეს სჭირდება. საქართველო ღარიბი ქვეყანაა, მაგრამ ამ ღარიბი ქვეყნის მთავრობას უარი არასდროს უთქვამს, ძვირიანი საპოლიციო სისტემა აეშენებინა; საქართველო ღარიბი ქვეყანაა, მაგრამ ბანკები, საავადმყოფოები, კაზინოები, აფთიაქები რეკორდულად მდიდრდებიან. ამიტომ, არგუმენტს, რომლის მიხედვით საქართველო ღარიბი ქვეყანაა და ღირსეული სოციალური დაცვა ვერ ექნება, შინაარსი არ აქვს. უფრო მეტად, ეს არის არგუმენტი, რომელიც სახელმწიფოს უმოქმედებას ამართლებს. ის, რასაც შინაარსი აქვს, რაც იზომება და რაც უკეთ ახასიათებს სოციალური დაცვის ჩვენს სისტემას, არის ის, რომ საქართველო უთანასწორო ქვეყანაა.
მასალა მომზადებულია პროექტის - „დამოუკიდებელი და სამართლიანი სასამართლო სისტემის მხარდაჭერა“ ფარგლებში, რომელსაც „სოციალური სამართლიანობის ცენტრი“ საქართველოში ნიდერლანდების სამეფოს საელჩოს ფინანსური მხარდაჭერით ახორციელებს. შინაარსზე პასუხისმგებელია სოციალური სამართლიანობის ცენტრი. დოკუმენტში წარმოდგენილი ინფორმაცია და შეფასებები შესაძლოა არ გამოხატავდეს საქართველოში ნიდერლანდების სამეფოს საელჩოს პოზიციას.
