უცხოური აგენტების შესახებ საქართველოს კანონი 2.0

სტამბოლის მერის ექრემ იმამოღლუს პოლიტიკური დევნის განხილვისას თურქმა კონსტიტუციონალისტმა ტოლგა შირინმა იმსჯელა ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს (ECtHR) 39-ე წესის ფარგლებში დროებითი ღონისძიების გააქტიურების საჭიროებაზე. შირინის არგუმენტი კიდევ უფრო აქტუალურია უცხოური აგენტების შესახებ საქართველოს კანონების კონტექსტში. მართლაც, უცხოეთის აგენტების რეგისტრაციის ამერიკული აქტის (1938) იდენტური კანონის მიღების შემდგომ სისხლისსამართლებრივი პასუხისმგებლობის რისკის წინაშე მყოფი ქართული სამოქალაქო საზოგადოების სამართლებრივი დაცვის ერთადერთი საშუალება შესაძლოა სტრასბურგის სასამართლოს 39-ე წესი აღმოჩნდეს.

უცხოური აგენტების შესახებ კანონები საქართველოში

უცხოური აგენტების შესახებ კანონების საგა საქართველოში 2023 წელს დაიწყო, როდესაც ქართულმა ოცნებამ წარადგინა კანონპროექტი, რომლის თანახმად, 20%-ზე მეტი უცხოური დაფინანსების მიმღებ არასამართავრობო ორგანიზაციებს “უცხოური ძალის ინტერესების გამტარებელ” სუბიექტებად რეგისტრაციის ვალდებულება ეკისრებოდათ; წინააღმდეგ შემთხვევაში კი, ჯარიმას ექვემდებარებოდნენ. მასშტაბური პროტესტის ფონზე, ქართულმა ოცნებამ კანონი თავდაპირველად უკან გაიწვია, თუმცა, საბოლოოდ, შემდეგ წელს მაინც მიიღო. 2024 წლის საპარლამენტო არჩევნების შემდეგ – რომელიც არც ევროკავშირმა და არც ევროპის საბჭომ აღიარა ლეგიტიმურად და სამართლიანად – პროტესტმა და პოლიტიკურმა კრიზისმა კვლავ მოიცვა ქვეყანა. არაღიარებული არჩევნებიდან ხუთი თვის შემდეგ ქართულმა ოცნებამ უცხოური აგენტების შესახებ, ამჯერად, FARA-ს სისხლისსამართლებრივი მექანიზმებით შთაგონებული, მე-2 კანონიც მიიღო, ამ კანონის პირველი ვერსიის ამოქმედების ან გაუქმების გარეშე. უცხოური აგენტების შესახებ კანონი 2.0 2025 წლის 31 მაისს შევა ძალაში.

ახალი კანონის თანახმად, არასამთავრობო ორგანიზაციებისა და მედია საშუალებების დირექტორებს სისხლისსამართლებრივი დევნა ემუქრებათ, თუ სახელმწიფო მიიჩნევს, რომ ისინი უცხოური პრინციპალის მითითებების საფუძველზე მოქმედებენ და რეგისტრაციას განზრახ არიდებენ თავს. ირაკლი კობახიძის საჯარო განცხადებების გათვალისწინებით, სპეკულაცია არ იქნება იმის თქმა, რომ კანონი შერჩევითად ყველაზე კრიტიკული სამოქალაქო საზოგადოების წარმომადგენლების წინააღდეგ იქნება გამოყენებული. თითქოს ორი უცხოური აგენტების შესახებ კანონი საკმარისი არ ყოფილიყო, გრანტების შესახებ კანონში ბოლოდროინდელი ცვლილებებით, დონორმა ორგანიზაციებმა გრანტის გაცემამდე ქართული ოცნების მთავრობისგან წინასწარი ნებართვაც უნდა მოიპოვონ.

პირველი უცხოური აგენტების შესახებ კანონისგან განსხვავებით, რომელიც 2023 წელს პოლიტიკურ დისკურსში დომინირებდა, სამოქალაქო საზოგადოებაზე მიმდინარე თავდასხმები ჩრდილქვეშ – სამართლის უზენაესობისა და ადამიანის უფლებების უფრო ფართო, სწრაფი და სისტემური გათელვის ფონზე - ვითარდება.

ამ პირობებში, სისხლისსამართლებრივი პასუხისმგებლობის რისკის წინაშე მყოფი ქართული სამოქალაქო საზოგადოების სამართლებრივი დაცვის ერთადერთი საშუალება შესაძლოა სტრასბურგის სასამართლოს დროებითი ღონისძიების მექანიზმი აღმოჩნდეს. დროებითი ღონისძიების გამოყენების შესახებ მოთხოვნის წარდგენის შემთხვევაში კი, ევროპული სასამართლო მისივე განვითარებული დოქტრინებით უკვე აღჭურვილია იმგვარად, რომ ამ გამოწვევას 39-ე წესის ეფექტური ინტერპრეტაციით შეხვდეს.

უცხოური აგენტების შესახებ კანონებთან ევროპული სასამართლოს გამოცდილება

რუსეთის უცხოური აგენტების კანონებზე ევროპული სასამართლოს სამართალწარმოება “გამომაფხიზლებელი” გამოცდილება უნდა იყოს. Ecodefense-ის საქმეზე სასამართლომ თავდაპირველი განაცხადის შეტანიდან მე-8 წელს გამოიტანა გადაწყვეტილება სახელმწიფოს “ბოროტ განზრახვაზე” მე-18 მუხლის ფარგლებში მსჯელობის გარეშე. ეს შედეგი რუსეთის მიზანმიმართული სისტემური თავდასხმის ადეკვატურ და დროულ პასუხად ვერ ჩაითვლება. სასამართლოს არჩევანი საქმის მე-18 მუხლის განხილვის გარეშე გადაწყვეტაზე განსაკუთრებით უცნაურია, რადგან კანონის არაპროპორციული შედეგების იდენტიფიცირებისას ფაქტობრივად დადგენილი იყო კანონის შემოღების უკან მდგომი სახელმწიფოს “ბოროტი განზრახვა”. სასამართლოს სიტყვებით, „მთავრობამ ვერ შეძლო [...] ეჩვენებინა, რომ ეს ზომები ხელს უწყობდა გამჭვირვალობის გაზრდის გაცხადებულ მიზანს" (პარა.146).

კიდევ ორი წელი გახდა საჭირო იმისთვის, რომ Kobaliya საქმეზე ECtHR-ს ღიად ეღიარებინა, თუ „რა მასშტაბით იყო 'უცხოური აგენტის' იარლიყი რუსეთის ხელისუფლების მიერ [..] ბოროტად გამოყენებული” (პარა. 77). ECtHR-მა საკმაოდ მკვეთრად აღნიშნა, რომ აგენტის იარლიყის გამოყენება “არ უკავშირდება გამჭვირვალობის დეკლარირებულ მიზანს და ნაცვლად ამისა, ქმნის იძულებითი თვითსტიგმატიზაციის გარემოს [....]" რომელიც „ტოტალიტარული რეჟიმის მახასიათებლებს ატარებს” [პარა. 86].

2025 წლის Novaya Gazeta-ს საქმეზე გადაწყვეტილება, რომელიც უკრაინაზე რუსეთის თავდასხმის შესახებ განსხვავებული აზრის აღკვეთის მექანიზმებს ეხებოდა, მოსამართლე პავლიმ სწორედ ევროპული სასამართლოს მხრიდან გაშვებულ შესაძლებლობებზე რეფლექსიისთვის გამოიყენა:

„[..] წარსული გამოცდილების ცოდნის წყალობითა და განვლილი სამართალწარმოების ფონზე, შეიძლება ითქვას, რომ სასამართლომ საკმარისად ხმამაღლა და დროულად შემოჰკრა განგაშის ზარები? და მეტიც, მომავლისთვის მზად არის კი ის, ეს იმ ევროპული პოლიტიკური სისტემების მიმართ გააკეთოს, რომელთა დემოკრატიული დაცვის მექნიზმები იდენტიფიცირებად [ascertainable] ეროზიას განიცდიან? (პარა.15).

როგორც ტოლგა შირინმა თავის ბლოგში მიუთითა, თუ მოსამართლე პავლის კითხვების სულისკვეთებას სხვა მოსამართლეებიც გაიზიარებენ, სინამდვილეში, ევროპული სასამართლოს იურისპრუდენცია საკმარის დოქტრინალურ საფუძველს შეიცავს “განგაშის ზარის” დროულად და ხმამაღლა მისაცემად, როდესაც დემოკრატიული დაცვის მექნიზმები იდენტიფიცირებად ეროზიას განიცდიან. დემოკრატიის უკუსვლისგან დაცვის გასაღები სწორედ 39-ე წესის ეფექტურ გამოყენებაშია.

ნელი სვლა ეფექტური 39-ე წესისკენ

ECtHR-ის ისტორია მხოლოდ გაშვებული შესაძლებლობებისგან არ შედგება. ამას დროებითი ღონისძიებების გამოყენების ბოლოდროინდელი პრაქტიკაც მოწმობს. დროებითი ზომები აღარ შემოიფარგლება მხოლოდ გადაცემის აკრძალვის [non-refoulement] საქმეებით, რომლებიც ინდივიდუალურ და პროგნოზირებად საფრთხეებს - წამების ან/და უცხო ქვეყნისთვის გადაცემის შედეგად წამებით მოპოვებული მტკიცებულებების (ხელახალი) გამოყენების რისკებს (იხ., Abu Qatada) - მიემართება. დროებითი ღონისძიებები ახლა სულ უფრო ხშირად პასუხობს იმ საფრთხეებს, რომლებიც დემოკრატიასა და სამართლის უზენაესობას ემუქრება, მაშინაც კი, როდესაც ზუსტი ფორმები, რაშიც ასეთი საფრთხეები გამოიხატება, წინასწარგანჭვრეტადი არ არის. სასამართლო პრაქტიკის ეს ტრაექტორია ყველაზე ნათლად ჩანს საქმეებში, რომლებიც ეხებოდა, მაგალითად, ტელეკომპანიის საკუთრებას საქართველოში (2017), ჟურნალისტის წყაროების დაცვას უკრაინაში (2018), არასამთავრობო ორგანიზაციის (2021) და საინფორმაციო გამოცემის არსებობას რუსეთში (2022), მოსამართლეების წინააღმდეგ სადამსჯელო ღონისძიებებს პოლონეთში (2022-2023), და დემონსტრაციის დაშლის ტექნიკას სერბეთში (2025).

თავად დროებითი ღონისძიებების შესახებ გადაწყვეტილებებშიც უფრო ღია ფორმულირებებს ვხვდებით. სასამართლო დროებითი ღონისძიებით აჩერებს ადგილობრივ გადაწყვეტილებებს ან/და წარმოებას, ან სახელმწიფოებს იმ ქმედებებისგან თავის შეკავებას ავალებს, რომლებმაც შეიძლება მავნე გავლენები გამოიწვიოს. მაგალითად, 2022 წელს Novaya Gazeta-ს საქმეზე გამოცემულ დროებით ღონისძიებაში სასამართლომ რუსეთს მიუთითა, „თავი შეეკავებინა ქმედებებისა და გადაწყვეტილებებისგან, რომლებიც ნოვაია გაზეტას საქმიანობის შეწყვეტისკენ იქნებოდა მიმართული, ასევე ნებისმიერი სხვა ქმედებისგან, რომლებიც მოცემულ გარემოებებში მას კონვენციის მე-10 მუხლით გარანტირებული უფლებებით სარგებლობის შესაძლებლობას ჩამოართმევდა” (პარა.12). 2025 წელს Đorović-ის საქმეზე გამოცემულ დროებით ღონისძიებაში სასამართლომ მიუთითა „ჯანმრთელობისთვის სერიოზულ პოტენციურ ზიანზე" და სერბეთს შეკრების კონტროლისთვის ხმოვანი იარაღის გამოყენება აუკრძალა, იმის მიუხედავად, რომ იმ ეტაპზე ასეთი იარაღის გამოყენების ფაქტი ჯერ დადგენილიც არ იყო.

ეს სვლა 39-ე წესის უფრო ფართო გამოყენებისკენ ინდივიდუალურ საქმეებში სახელმწიფოებისთვის გაცემული უფრო ღია მითითებებით მისასალმებელია და იმედის საფუძველს იძლევა. თუმცა, სასამართლო მეტად უნდა გააქტიურდეს უფლებების რეალური და ეფექტური დაცვისთვის, რათა ახალბედა ავტოკრატიებმა უფლებების დაცვის სახელმწიფოთაშორისი მექანიზმების გვერდის ავლით ავტორიტარული ძალაუფლების კონსოლიდაცია არ მოახდინონ. ასეთი განვითარებისთვის საჭირო დოქტრინალური ინსტრუმენტებით სტრასბურგის სასამართლო უკვე აღჭურვილია. სასამართლოს განკარგულებაშია მინიმუმ ოთხი საფუძველი საქართველოს მსგავს კონტექსტებში 39-ე წესის გასააქტიურებლად: „ადმინისტრაციული პრაქტიკის" და „პოტენციური მსხვერპლის" გამონაკლისები, „მსუსხავი ეფექტის" კონცეფცია, და ბოლოს, სახელმწიფოების “ბოროტი განზრახვის” მოხელთებისთვის კონვენციის მე-18 მუხლის მტკიცებულებითი სტანდარტები.

ევროპული სასამართლოს 39-ე წესის გააქტიურება

39-ე წესის მტკიცედ ამოქმედების ერთ-ერთი თვალსაჩინო წინაპირობა „ადმინისტრაციული პრაქტიკის" შესახებ სასამართლოს განვითარებული დოქტრინაა, რომელიც შიდა სამართლებრივი საშუალებების ამოწურვის მოთხოვნიდან გამონაკლისს ადგენს. ეს გამონაკლისი ECtHR-ს საშუალებას აძლევს, დროულად მოახდინოს რეაგირება უფლების დარღვევის ფაქტებზე, თუ მტკიცდება, რომ დარღვევა არა იზოლირებული, არამედ განმეორებითი და სისტემურია, მისი მხარდაჭერა ან შეწყნარება კი სახელმწიფოს პოლიტიკის ნაწილია (იხ. Georgia v. Russia (I), პარა. 122–124). რაც უფრო ორგანიზებული ხდება ქართული ოცნების “ბოროტი განზრახვა” სამოქალაქო საზოგადოების წინააღმდეგ, სასამართლო უფრო თამამად უნდა დაეყრდნოს ამ გამონაკლისის სულისკვეთებას და ამავე ლოგიკით გაააქტიუროს 39-ე წესის გამოყენება.

სასამართლომ უკან არ უნდა დაიხიოს 39-ე წესის გამოყენებისგან იმის გამო, რომ კონკრეტული ინდივიდების ან ორგანიზაციების წინააღმდეგ სადამსჯელო ზომები ჯერ არ გამოყენებულა, იქიდან გამომდინარე, რომ პოტენციურ სანქციას უკვე აქვს “მსუსხავი ეფექტი” სამოქალაქო საზოგადოების საქმიანობაზე. მართალია, ჩვეულებრივ, სასამართლო თავს იკავებს აბსტრაქტული საქმეების განხილვისგან, როდესაც აღსრულების ინდივიდუალური ზომები არ გამოყენებულა. თუმცა, სასამართლო აქაც ადგენს გამონაკლისებს, თუ სადამსჯელო ზომების მხოლოდ არსებობაც იწვევს ინდივიდების ქცევის მოდიფიცირებას ან თვითცენზურას (იხ. S.A.S., პარა. 57), ან სტატუსის დამდგენი ნორმები მონიშნავს ჯგუფს, რომლის წევრების წვდომა გარკვეულ უფლებებსა ან პრივილეგიებზე იცვლება (იხ.Marckx, პარა. 27). ნიშანდობლივია ისიც, რომ სასამართლო “პოტენციური მსხვერპლის” შეცვლილი ქცევის მოლოდინს სწორედ „მსუსხავი ეფექტის" დოქტრინას უკავშირებს (იხ. RID Novaya Gazeta, პარა. 59‒62).

სასამართლო „მსუსხავი ეფექტის" კონცეფციას იყენებს იმის აღსაწერად, თუ როგორ უბიძგებს გარკვეული ზომები განმცხადებლებს ან სხვებს მსგავს სიტუაციებში, არ ისარგებლონ თავიანთი უფლებებით. “მსუსხავი ეფექტის” კონცეფცია ყველაზე ხშირად გამოიყენება გამოხატვისა და მედიის თავისუფლების ინსტიტუტის (იხ. Fatullayev, პარა. 102, 128), ოპოზიციური პოლიტიკოსების (იხ. Mammadov, პარა. 93‒94), კრიტიკული ან „არალოიალური" მოსამართლეების (იხ. Baka, პარა. 167, 173), სასამართლოს თვითმმართველი ორგანოების წევრების (იხ. Żurek, პარა. 227), და პროკურორების (იხ. Kövesi, პარა. 209) დასაცავად. ეს კონცეფცია ასევე გვხვდება შეკრების თავისუფლების (იხ. Navalnyy, პარა. 103, 152), პირად ცხოვრებაზე უფლების (იხ. Kogan, პარა. 70, 76), და, რაც მთავარია, ამ ბლოგის მიზნებისთვის, გაერთიანების თავისუფლების კონტექსტშიც.

39-ე წესზე პრაქტიკის ჩამოყალიბებისას, სასამართლო უნდა იყოს უფრო მკაცრი, როდესაც prima facie მტკიცდება, რომ „მსუსხავი ეფექტი" არა შემთხვევითი, არამედ მიზანმიმართულია. მართლაც, სასამართლომ ნელ-ნელა უარი თქვა ნეიტრალური ენის გამოყენებაზე (იხ., Baka and Ecodefense), მაგალითად, სასამართლომ მიუთითა, რომ მიღებული ღონისძიებები იყო “იმ მოსამართლეების დაშინების (მეტიც, გაჩუმების) სტრატეგიის ნაწილი, რომლებიც სამართლის უზენაესობასა და სასამართლო დამოუკიდებლობას იცავდნენ პოლონეთში” (Żurek), ან არასამთავრობო ორგანიზაციების დაჯარიმება აგენტის იარლიყით რეგისტრაციაზე უარისთვის „ადასტურებს ხელისუფლების განზრახვას, ჩაახშოს კრიტიკული ხმები და გამოიწვიოს ‘მსუსხავი ეფექტი’ გამოხატვის თავისუფლებაზე" (Kobaliya). მე-18 მუხლის დარღვევის დადგენისას, დასკვნა მიზანმიმართული ‘მსუსხავი ეფექტის’ შესახებ გარდაუვლად გამომდინარეობს ნეიტრალური ენის გამოყენების შემთხვევაშიც (იხ. Navalnyy, Kogan).

და ბოლოს, არანაკლებ მნიშვნელოვანია, Merabishvili -ის (2017) საქმის შემდგომ კონვენციის მე-18 მუხლთან მიმართებით განვითარებული მტკიცებულებითი სტანდარტები. თურქეთის წინააღმდეგ მიღებული Selahattin-ის გადაწყვეტილების მსგავსად, სასამართლომ უნდა გაითვალისწინოს მაღალი თანამდებობის მქონე პირების საჯარო განცხადებები, ისევე როგორც სასამართლო დამოუკიდებლობის ზოგადი მდგომარეობა, რაც, თავის მხრივ, კანონის კეთილსინდისიერ განმარტებაზე ასეთი განცხადებების გავლენასაც განსაზღვრავს.

ECtHR-ის 39-ე წესი ავტოკრატიული კონსოლიდაციის “შეუქცევადობის” წინააღმდეგ

ECtHR-ის ურთიერთდაკავშირებული სტანდარტები - „პოტენციური მსხვერპლის," „მსუსხავი ეფექტის," და მე-18 მუხლის “ბოროტი განზრახვის” შესახებ - გასაღებია 39-ე წესის ეფექტური ამოქმედებისთვის, რათა საქართველოს მსგავსმა ავტოკრატიებმა, სადაც პრაქტიკულად თითოეული საკანონმდებლო ნაბიჯი კრიტიკულ ქცევაზე “მსუსხავ ეფექტს” ემსახურება, ევროპული სასამართლოს კონტროლს თავი ვერ დააღწიონ. სტრასბურგის სასამართლოს ბოლოდროინდელი მზადყოფნა, დროული პასუხის გარეშე არ დატოვოს სახელმწიფოს “ბოროტი განზრახვა”, რაც „ადმინისტრაციული პრაქტიკის" შესახებ გამონაკლისში ყველაზე კარგად ჩანს, ამყარებს 39-ე წესის უფრო მოქნილი გამოყენების არგუმენტებს. ეს ლოგიკა კიდევ უფრო დამაჯერებელია უცხოური აგენტების შესახებ კანონების კონტექსტში, რადგან რუსეთის სამოქალაქო საზოგადოებისთვის მიყენებული შეუქცევადი ზიანი გაკვეთილი და ერთგვარი მტკიცებულებაა მსგავსი ეფექტის სხვა წევრ სახელმწიფოებში მოლოდინისთვის.

დროებითი ღონისძიებების ამგვარი გამოყენება ეხმაურება თავდაცვისუნარიანი კონსტიტუციონალიზმისა და სამართლის უზენაესობის იდეას, რომელიც დემოკრატიული ძალაუფლების დროებითობისა და შეზღუდულობის მიმართ მტრულად განწყობილი ავტოკრატებისგან დაცვის ინსტრუმენტებს გვთავაზობს. როგორც სამართლის თეორეტიკოსი ანდრაშ შაიო აღნიშნავს, „კონსტიტუციონალიზმსა და დემოკრატიაზე არალიბერალური დემოკრატიის პოტენციურად შეუქცევადი გავლენის გათვალისწინებით, მორალურ აუცილებელობას წარმოადგენს იმის განხილვა, თუ რა მასშტაბით უნდა იქნეს გამოყენებული [...] დემოკრატიის შემზღუდველი პრევენციული ზომების არსენალი ამ ტენდენციის შესაკავებლად" (გვ. 191). შეუქცევადობის ეს ასპექტი აქ გადამწყვეტია: ECtHR-ის 39-ე წესი კი სწორედ ისეთ უფლებისმზღუდველ სახელმწიფო ქმედებას მიემართება, რომლებიც პოსტ ფაქტუმ ვერ აღდგება. ამ ფორმით, ის თავდაცვიუნარიანი კონსტიტუციონალიზმის/სამართლის უზენაესობის ერთადერთი ეფექტური ინსტრუმენტიც კი შეიძლება აღმოჩნდეს. დროითი ფაქტორის მნიშვნელობიდან გამომდინარე წევრ სახელმწიფოებში მზარდ ავტოკრატიზაციაზე ერთადერთი ადეკვატური პასუხი ECtHR-ის 39-ე წესის სრული გააქტიურებაა, რაც რთული დოქტრინალური ამოცანა არც არის იმ პირობებში, როდესაც მოსამართლე პავლის სიტყვებით, დემოკრატიული დაცვის მექნიზმები [სამართლებრივად] იდენტიფიცირებად [ascertainable] ეროზიას განიცდიან.

გაზიარება