საერთო ცხელი ხაზი +995 577 07 05 63
სამართალდამცავი სისტემა /
ანალიტიკური დოკუმენტები
სუს-ის და საპოლიციო სისტემის რეფორმა პოლიტიკური პარტიების პროგრამებში
I.სუს-ის რეფორმა და პირადი ცხოვრების უფლების დაცვა პოლიტიკური პარტიების პროგრამებში
2015 წელს შინაგან საქმეთა სამინისტროსა და უსაფრთხოების სამსახურის გამიჯვნა მნიშვნელოვან ნაბიჯად უნდა შეფასდეს, მაგრამ აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ ამ რეფორმამ სამართალდამცავი სისტემის დეპოლიტიზირების და დემოკრატიული მოწყობის მყარი გარანტიები ვერ შექმნა. დღეს სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახური განსაკუთრებული ძალაუფლების მქონე, სრულიად დახურულ ორგანოდ წარმოგვიდგება, რომლის ეფექტური საზოგადოებრივი კონტროლი პრაქტიკულად შეუძლებელია. განსაკუთრებით მწვავედ დგას ფარული თვალთვალისა და მიყურადების სისტემის ხარვეზები, რომელიც ინსტიტუციურად სწორედ სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის დაქვემდებარებაშია, რაც ასევე დაადასტურა საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილებამ.
1.ანგარიშვალდებულების გაზრდა და საპარლამენტო ზედამხედველობა
სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის საქმიანობასთან დაკავშირებული არაერთი მნიშვნელოვანი ინფორმაცია გასაიდუმლოებულია. უსაფრთხოების სამსახურის უფროსის მიერ პარლამენტის წინაშე ანგარიშით წარდგენა კი, ვერ უზრუნველყოფს სუს-ის საქმიანობაზე რეალური კონტროლის განხორციელებას. საპარლამენტო კონტროლის განხორციელებას ხელს უშლის სპეციალური ფორმატის არარსებობა, რომელსაც ექნება ფართო უფლებამოსილება მონიტორინგი გაუწიოს სუს-ის და სხვა სამართალდამცავი ორგანოების საქმიანობას.
„ქართულმა ოცნება-დემოკრატიული საქართველოს“ პროგრამაში გამოხატული მიდგომა არ ეფუძნება სისტემაში არსებული მსგავსი ხარვეზების იდენტიფიცირებას და აღიარებას. სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის ანგარიშვალდებულების გაზრდისა და მასზე საპარლამენტო ზედამხედველობის განხორციელების ნაცვლად, „ქართული ოცნება“ ძირითად საჭიროებად სუს-ის დამოუკიდებლობის, ქმედითი საქმიანობის უზრუნველყოფისა და სამომავლოდ რესურსების გაძლიერებას ასახელებს. თუმცა, სამომავლო რეფორმების კონკრეტული მიმართულებები იდენტიფიცირებადი არ არის.
დადებითად უნდა შეფასდეს „ირაკლი ალასანია - თავისუფალი დემოკრატების“ პოზიცია, რომლის თანახმადაც მიზანშეწონილია პარლამენტში სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის საქმიანობაზე ეფექტური საპარლამენტო ზედამხედველობის განმახორციელებელი მექანიზმის ფორმირება.
2017 წლიდან სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის გაუქმების ინიციატივით გამოდის „ერთიანი ნაციონალური მოძრაობა“, რომელიც არსებული ვითარებიდან გამოსავალს შინაგან საქმეთა სამინისტროს სისტემაში კონტრ-დაზვერვისა და ანტიტერორისტული დეპარტამენტების მოქმედებაში ხედავს და არა სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის სისტემაში არსებული გამოწვევების გადალახვაში. თუმცა „ერთიანი ნაციონალური მოძრაობა“-ის შემოთავაზებული მოდელი - ერთი სტრუქტურის ხელში საპოლიციო და უსაფრთხოების სამსახურების თავმოყრა წლების განმავლობაში კრიტიკის ერთ-ერთი მთავარი მიზეზი იყო.
სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის შემდგომი მოდერნიზაციის აუცილებლობაზე საუბრობს „საქართველოს რესპუბლიკური პარტია“. რესპუბლიკელები მიიჩნევენ, რომ სუს-ის პრიორიტეტებსა და სამსახურის მოქმედების ფარგლებს არა თავად სამსახური, არამედ პარლამენტი უნდა ადგენდეს. პარტია იზიარებს სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურზე ეფექტიანი საპარლამენტო კონტროლის დაწესების იდეას, მაგრამ არ საუბრობს ზედამხედველობის კონკრეტულ მექანიზმზე/მოდელზე.
2.სუს-ის ფართო უფლებამოსილებების დაბალანსება
სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურისათვის ფართო უფლებამოსილების მინიჭება ქმნის შინაგან საქმეთა სამინისტროსთან ფუნქციათა დუბლირებისა და უფლებამოსილებების არამართლზომიერი გამოყენების რისკებს. განსაკუთრებით სახიფათოა გამოძიების განხორციელება იმ ორგანოს მიერ, რომელიც ამავდროულად კონტრდაზვერვითი საქმიანობის განხორციელების უფლებამოსილებით არის აღჭურვილი და ამ პროცესში, სასამართლო კონტროლის გარეშე ინფორმაციის მოპოვების საშუალება გააჩნია.
დადებითად უნდა შეფასდეს „ირაკლი ალასანია - თავისუფალი დემოკრატების“ მიდგომა, რომლის თანახმადაც, სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურს უნდა ჩამოერთვას გამოძიების წარმოების ფუნქცია. მისი საქმიანობის კონცენტრირება კი, უნდა მოხდეს სახელმწიფო უსაფრთხოების უზრუნველყოფაზე - შიდა და გარე, არსებული და მოსალოდნელი საფრთხეების იდენტიფიცირების, ანალიზის, პრევენციისა და აღკვეთის გზით.
„საქართველოს რესპუბლიკური პარტიის“ წინასაარჩევნო პროგრამა გვთავაზობს სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის ფუნქციათა ჩამონათვალს: სახელმწიფო უსაფრთხოებასთან დაკავშირებული ინფორმაციის მოძიება, ანალიზი სისტემატიზაცია, სათანადო გადაწყვეტილებების მიღება, რეკომენდაციებისა და დასკვნების მომზადება, საერთაშორისო უსაფრთხოების სისტემებთან თანამშრომლობა. რესპუბლიკელები მიიჩნევენ, რომ სუს-ი არ უნდა ეწეოდეს სისხლისსამართლებრივ დევნას (სავარაუდოდ იგულისხმება გამოძიების წარმოება), არ უნდა წყვეტდეს, „სახელმწიფოებრივად სწორი“ რა შეიძლება იყოს, არ უნდა იღებდეს უფლებრივი შეზღუდვის გადაწყვეტილებებს კონკრეტული პირების მიმართ - იგი მხოლოდ ინფორმაციას უნდა აწვდიდეს გადაწყვეტილების მიმღებ პირებს.
„ქართული ოცნება-დემოკრატიული საქართველო“ და „ერთიანი ნაციონალური მოძრაობა“ წინასაარჩევნო პროგრამებში ამ საკითხზე ყურადღებას არ ამახვილებენ.
3.ფარული თვალთვალი და მიყურადება
საკონსტიტუციო სასამართლოს 2016 წლის 14 აპრილის გადაწყვეტილებამ ახალი რეალობა შექმნა - ფარული მიყურადების არსებული სისტემა საქართველოს კონსტიტუციასთან წინააღმდეგობრივად იქნა ცნობილი. სასამართლომ დაადგინა, რომ პირადი ხასიათის ინფორმაციაზე პირდაპირი წვდომა და მეტადატის შეგროვების უფლებამოსილება არ უნდა ჰქონდეს ორგანოს, რომელიც ახორციელებს გამოძიებას და პროფესიულად დაინტერესებულია გაეცნოს ამ ინფორმაციას. ეს ეხება როგორც სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურს (სუს), ისე ნებისმიერ სახელმწიფო ორგანოს. სასამართლომ გაითვალისწინა, მოცემული გადაწყვეტილების აღსრულებისთვის ფუნდამენტური საკანონმდებლო ცვლილებების, რეფორმების გატარების საჭიროება და შესაბამისად, გადაწყვეტილების ამოქმედების თარიღად 2017 წლის 31 მარტი განსაზღვრა. ამ კონტექსტის გათვალისწინებით, საინტერესოა, პოლიტიკური პარტიების ხედვა საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილების აღსრულების უზრუნველყოფის მიმართულებით.
„ქართული ოცნება-დემოკრატიული საქართველო“ თვლის, რომ პირადი ცხოვრების ხელშეუხებლობა უზრუნველყოფილია, მაგრამ მიუხედავად ამისა, მიზანშეწონილად მიიჩნევს, კიდევ უფრო დაიხვეწოს პირადი ხელშეუხებლობის მარეგულირებელი კანონმდებლობა და ზედამხედველობის სისტემა. საუბარია ასევე, შიდა და გარე კონტროლის მექანიზმების განვითარებაზე, პირადი ცხოვრების ხელშეუხებლობის დაცვის უფრო მაღალ სტანდარტზე, თუმცა ყოველგვარი დაზუსტების გარეშე.
„ერთიანი ნაციონალური მოძრაობა“ უკანონო ფარული მიყურადების შემთხვევებისა და პირად ცხოვრებაში უკანონო ჩარევის გამორიცხვის მიზნით, 2017 წლის იანვრამდე სამართალდამცავი ორგანოებისგან დამოუკიდებელი და საგამოძიებო ფუნქციის არმქონე ტექნიკური სამსახურის შექმნის ინიციატივით გამოდის, რაზეც არასამთავრობო ორგანიზაციების მიერ მომზადებულ კანონპროექტშია საუაბრი.
ფარული საგამოძიებო მოქმედებების განმახორციელებელი სამსახურის სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურიდან გამოყოფას მიზანშეწონილად მიიჩნევენ „ირაკლი ალასანია - თავისუფალი დემოკრატებიც“, რომლებიც ხაზს უსვამენ ამ სამსახურის პარლამენტის წინაშე ანგარიშვალდებულ, დამოუკიდებელ ორგანოდ ფორმირებაზე.
ფარული მიყურადების შედარებით კონკრეტულ მოდელზე საუბრობს „საქართველოს რესპუბლიკური პარტია“. რესპუბლიკელებს კანონით ნებადართული ფარული ელექტრონული მოსმენების ტექნიკური უზრუნველყოფის, ელექტრონულ კომუნიკაციებთან დაკავშირებული პერსონალური მონაცემების ბაზების შექმნისა და შესაბამისი ინფორმაციის გაცემის განმახორციელებელ ორგანოდ დამოუკიდებელი ფარული ელექტრონული თვალთვალის სააგენტო ესახებათ, რომლის ხელმძღვანელსაც კანონით განსაზღვრული ვადით დანიშნავს პარლამენტი და ანგარიშვალდებული და პასუხისმგებელი იქნება მხოლოდ პარლამენტის წინაშე. ოპერატიულ-სამძებრო მიზნებისათვის ფარული მოსმენებისა და პერსონალური მონაცემების დამუშავების კანონიერების მუდმივი კონტროლი კი, პერსონალურ მონაცემთა დაცვის ინსპექტორს დაევალება. აღნიშნული მოდელიც დიდწილად ემყარება არასამთავრობო ორგანიზაციების მიერ მომზადებულ საკანონმდებლო პაკეტში შესულ პრინციპებს.
II. საპოლიციო სისტემის რეფორმა პოლიტიკური პარტიების პროგრამებში
საქართველოს შინაგან საქმეთა სამინისტროში ბოლო წლებში გატარებული რეფორმების მიუხედავად, ვერ განხორციელდა სისტემის სრული დეპოლიტიზება, ადამიანის უფლებებზე დაფუძნებული, ეფექტიანი და ანგარიშვალდებული დემოკრატიული საპოლიციო მექანიზმების ფუნქციონირების უზრუნველყოფა. შინაგან საქმეთა სამინისტროს სისტემაში მდგომარეობის გაუმჯობესების საჭიროებაზე პრევენციის ეროვნული მექანიზმის 2015 წლის ანგარიშიც მიუთითებს.
- დეპოლიტიზირება და სტრუქტურული რეფორმა
პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის პრინციპის დაცვა ბოლო პერიოდის ერთ-ერთ მთავარ გამოწვევას წარმოადგენს. შსს მინისტრის, როგორც პოლიტიკური თანამდებობის პირის გავლენები სამართალდამცავი ორგანოების საქმიანობაზე არათანაზომიერად მაღალია, ხოლო კონკრეტული დეპარტამენტების ხელმძღვანელები არ სარგებლობენ საკმარისი ავტონომიის ხარისხით, იმისთვის რომ დამოუკიდებლად, პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის დაცვით წარმართონ დაქვემდებარებული სამსახურების საქმიანობა. მინისტრი კვლავ ინარჩუნებს “პირველი პოლიციელის” სტატუსს.
„ქართული ოცნება-დემოკრატიული საქართველოს“ წინასაარჩევნო პროგრამაში, შინაგან საქმეთა სამინისტროს დეპოლიტიცაზიას, უკვე შემდგარ მოვლენად აფასებს. წინასაარჩევნო პროგრამის ანალიზი ცხადყოფს, რომ პოლიციის პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის გაძლიერების საკითხი „ქართული ოცნების“ მიერ ცალსახად აღიარებულ საჭიროებას არ წარმოადგენს. იქედან გამომდინარე, რომ საკადრო პოლიტიკას პირდაპირი კავშირი აქვს პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის გაძლიერებასთან, ყურადსაღებია, მაგრამ არასაკმარისი, „ქართული ოცნების“ მიერ მითითებული ერთ-ერთ მიმართულება, რომელიც შსს-ს სისტემაში ადამიანური რესურსების მართვის ქმედითი სისტემის ჩამოყალიბებასა და კარიერული წინსვლის ობიექტურ გარემოებებზე დაფუძნებას ეხება.
„ერთიანი ნაციონალური მოძრაობა“ ერთ-ერთ პრობლემურ საკითხად პოლიციის პოლიტიზირებას ასახელებს, მაგრამ მათი წინასაარჩევნო პროგრამა არ საუბრობს ამ პრობლემის საპასუხოდ გასატარებელ ქმედით ნაბიჯებსა და აქტივობებზე. პოლიციის პოლიტიზირებულობაზე საუბრობს ასევე „ირაკლი ალასანია-თავისუფალი დემოკრატების“ პროგრამაც და მიუთითებს, რომ გატარებული საკანონმდებლო ცვლილებების მიუხედავად, კვლავაც არ არის უზრუნველყოფილი პოლიციის სისტემის რეალური დეპოლიტიზაცია, აღნიშნული გამოწვევის საპასუხოდ განსახორციელებელ კონკრეტულ ღონისძიებებსა და ქმედებებს კი, სამწუხაროდ, პროგრამები არ განსაზღვრავს.
„საქართველოს რესპუბლიკური პარტია“ მიუთითებს, რომ პოლიციის სისტემის სრული დეპოლიტიზება კვლავაც პრობლემად რჩება და გამოსავალს შინაგან საქმეთა სამინისტროს პოლიტიკური ხელმძღვანელობისა და პოლიციის ურთიერთდამოკიდებულების მკაფიოდ განსაზღვრაში ხედავს. საინტერესო და ყურადსაღებია რესპუბლიკელების ხედვა, რომ სამინისტროს ხელმძღვანელობა მხოლოდ მმართველობის სტრატეგიულ დონეზე უნდა მოქმედებდეს და მას არ უნდა ჰქონდეს ოპერატიულ დონეზე უშუალო პოლიციური ფუნქციების შესრულების უფლებამოსილება. ყურადსაღებია „საქართველოს რესპუბლიკური პარტიის“ წინასაარჩევნო პროგრამის ის ნაწილიც, სადაც საუბარია საკადრო საკითხებზე და აღნიშნულია, რომ პოლიციაში დაწინაურება კანდიდატის შესაბამის კვალიფიკაციასა და გამოცდილებას უნდა ეფუძნებოდეს, პოლიციის სამსახურში კანდიდატების შერჩევა კი, შსს-ს საგამოცდო კომისიის მიერ უნდა ხორციელდებოდეს.
- ძალის გადამეტების პრევენცია და დაუსჯელობის პრობლემასთან ბრძოლა
წარსული გამოცდილებისა და არსებული კონტექსტის გათვალისწინებით, მნიშვნელოვან გამოწვევას წარმოადგენს შსს მოსამსახურეთა მხრიდან ძალის გადამეტების პრევენცია. სამართალდამცავი ორგანოების მხრიდან სისტემური დანაშაულების ჩადენას ხელი შეუწყო დაუსჯელობის სინდრომის არსებობამ ქვეყანაში, რაც უმეტესწილად განპირობებულია იმით, რომ არ ხორციელდება პოლიციელებისა და სხვა სამართალდამცავი უწყებების წარმომადგენლების მიერ ჩადენილი დანაშაულების ეფექტური გამოძიება და პასუხისმგებელი პირების დასჯა.
სამართალდამცავი უწყებების წარმომადგენლების მიერ ჩადენილი დანაშაულების ეფექტურ გამოძიებაზე წინასაარჩევნო პროგრამაში ყურადღებას არ ამახვილებს „ქართული ოცნება-დემოკრატიული საქართველო”.
„ირაკლი ალასანია-თავისუფალი დემოკრატები“ არასამთავრობო სექტორის მიერ წარმოდგენილ ინიციატივაზე მიუთითებენ, რომელიც სამართალდამცავი სისტემის, მათ შორის პროკურატურის მოხელეთა მიერ, დანაშაულის შესაძლო ჩადენის ფაქტების გამოსაძიებლად და სისხლისსამართლებრივი დევნის განსახორციელებლად დამოუკიდებელი საგამოძიებო მექანიზმის შექმნას გულისხმობს. პროგრამის ტექსტიდან გამომდინარე, ნათლად არ იკვეთება, ეთანხმებიან თუ არა ისინი ამ ინიციატივას. ამ საკითხზე მსჯელობისას, შეჯამების სახით, ზოგადად მიუთითებენ, რომ უნდა განხორცილდეს გამოძიების სისტემის რეფორმირება, იმგვარად, რომ სახელმწიფო ორგანოთა მიერ გამოძიებისა და სისხლისსამართლებრივი დევნის განხორიცელების პროცესში უზრუნველყოფილ იქნას ინტერესთა კონფლიქტის მინიმალიზება და მაქსიმალური ობიექტურობის მიღწევა.
„ერთიანი ნაციონალური მოძრაობა“ კი, ცალსახად მიუთითებს, პროკურატურისგან დამოუკიდებელი საგამოძიებო სამსახურის შექმნის თაობაზე, რომელიც სამართალდამცავთა მხრიდან დანაშაულის ჩადენის ფაქტებსა და აგრეთვე განსაკუთრებული მნიშვნელობის მქონე დანაშაულებს გამოიძიებს.
სამართალდამცავ ორგანოში წამების შემთხვევების გამოძიებისათვის, „საქართველოს რესპუბლიკური პარტია“ საჭიროდ მიიჩნევს მხოლოდ პარლამენტის წინაშე ანგარიშვალდებული და პასუხისმგებელი დამოუკიდებელი საგამოძიებო ორგანოს შექმნას. პროგრამის ტექსტის ანალიზი მიუთითებს, რომ რესპუბლიკელები ვიწროდ მხოლოდ წამების დანაშაულის გამოძიებისთვის ხედავენ სპეციალური ფორმატის შექმნის საჭიროებას.
- შიდა სტრუქტურული რეორგანიზაცია
ცენტრალური კრიმინალური პოლიციის დეპარტამენტი მეტად ფართო კომპეტენციით სარგებლობს, თუმცა, უნდა აღინიშნოს, რომ სამსახურის მოწყობა და საქმიანობის წესები თანამედროვე პოლიციურ პრინციპებს არ ეფუძნება.
„ქართული ოცნება-დემოკრატიული საქართველო“ კრიმინალური პოლიციის თაობაზე საუბრისას, ზოგადად მიუთითებს, რომ გაგრძელდება კრიმინალური პოლიციის მოდერნიზაცია ქვეყნის მასშტაბით. წინასაარჩევნო პროგრამაში ყურადღება გამახვილებული არ არის კრიმინალური პოლიციის ინსტიტუციურ რეფორმაზე, მაშინ როდესაც რეალურად დგას მეტი გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების უზრუნველყოფის, აგრეთვე, სამსახურისთვის ფუნქციური ავტონომიის მინიჭებისა და მართვის ცენტრალური რგოლიდან მისი დისტანცირების საჭიროება.
რაც შეეხება „ერთიან ნაციონალურ მოძრაობასა“ და „ირაკლი ალასანია - თავისუფალი დემოკრატებს“, აღნიშნული საკითხი, წინასაარჩევნო პროგრამებში, არც ერთს არ აქვს წამოწეული.
„საქართველოს რესპუბლიკური პარტია“ გამოდის ინიციატივით, შინაგან საქმეთა სამინისტროს საშინაო საქმეთა სამინისტროდ გარდაქმნის შესახებ და პოლიციას საშინაო საქმეთა სამინისტროს სისტემაში დეპარტამენტის სახით არსებულ სამართალდაცვის ორგანოდ მოიაზრებს. რესპუბლიკელები მიიჩნევენ, რომ უნდა გაუქმდეს ყველა საუწყებო საგამოძიებო ორგანო და გამოძიების ფუნქცია მხოლოდ კრიმინალური პოლიციას მიენიჭოს, გარდა წვრილმანი დანაშაულის, სამართალდამცავ ორგანოში წამების შემთხვევისა და საკუთრივ კრიმინალურ პოლიციაში ჩადენილი დანაშაულის გამოძიების წარმოებისა. ცალკეული ორგანოების საგამოძიებო ფუნქციების გადახედვა საგამოძიებო სისტემის რეფორმის ერთიანი პროცესის ნაწილია, რაც მხოლოდ ამ თემით არ შემოიფარგლება და მათ შორის, გულისხმობს გამოძიების პროცესში გამომძიებლისა და პროკურორის ურთიერთობას, ეფექტური საპროკურორო ზედამხედველობის სისტემის შექმნას, გამოძიების სრულფასოვნად ჩატარებას.
