კორონავირუსის (COVID-19) მასობრივი გავრცელების პირობებში, მსოფლიოს მასშტაბით განხილვის საგნად იქცა საგანგებო მდგომარეობის შემოღების საკითხი. ბევრმა სახელმწიფომ (აშშ, ჩეხეთი, სლოვაკეთი, უნგრეთი, ბულგარეთი, ლატვია, უნგრეთი, ესპანეთი და სხვა)[1] დაავადების კონტროლისა და გავრცელების აღკვეთის მიზნით სწორედ ამ ზომას მიმართა. გამონაკლისი არც საქართველოა და 21 მარტს პრემიერ-მინისტრმა საზოგადოებას აუწყა ქვეყანაში საგანგებო მდგომარეობის გამოცხადების შესახებ. ამ მიზნით მან პრეზიდენტს წარდგინებით მიმართა,[2] ხოლო საქართველოს პრეზიდენტმა გამოაცხადა საგანგებო მდგომარეობა, რომლის ვადად 1 თვე განისაზღვა.[3]

საგანგებო მდგომარეობის გამოცხადების საფუძვლები

კონსტიტუცია ზუსტად განსაზღვრავს საგანგებო მდგომარეობის გამოცხადების წინაპირობებს. კერძოდ, საგანგებო მდგომარეობა შეიძლება გამოცხადდეს „მასობრივი არეულობის, ქვეყნის ტერიტორიული მთლიანობის ხელყოფის, სამხედრო გადატრიალების, შეიარაღებული ამბოხების, ტერორისტული აქტის, ბუნებრივი ან ტექნოგენური კატასტროფის ან ეპიდემიის დროს ან სხვა შემთხვევაში, როდესაც სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოები მოკლებული არიან კონსტიტუციურ უფლებამოსილებათა ნორმალური განხორციელების შესაძლებლობას.“[4] კორონავირუსულმა ინფექციამ საქართველოსა და მსოფლიოში ეპიდემიის სახე მიიღო, რაც მის ფართოდ გავრცელებას ნიშნავს.[5] მეტიც, მსოფლიო ჯანდაცვის ორგანიზაციამ ის პანდემიად გამოაცხადა, რაც გულისხმობს ეპიდემიის მთელ მსოფლიოში გადაადგილებისა და გავრცელების უნარს.[6]

ვირუსის ეპიდემიად გამოცხადებამ და  იმ საფრთხეებმა, რაც მის მასობრივ გავრცელებას უკავშირდება, შექმნა ქვეყნის მთელ ტერიტორიაზე ან მის ცალკეულ ნაწილში საგანგებო მდგომარეობის გამოცხადების ფორმალური საფუძველი. თუმცა, საგანგებო მდგომარეობის გამოსაცხადებლად, ფორმალურთან ერთად, მნიშვნელოვანია არსებობდეს შინაარსობრივად დასაბუთებული წინაპირობებიც. ამ საკითხზეც კონსტიტუცია იძლევა პასუხს და საგანგებო მდგომარეობის გამოცხადებისთვის სავალდებულო საფუძვლად მიიჩნევს ვითარებას, როცა ხელისუფლება მოკლებულია „უფლებამოსილებათა ნორმალური განხორციელების შესაძლებლობას“. სხვაგვარად, ეს კონსტრუქცია შემდეგნაირად შეიძლება დაიშალოს: 1. საფრთხე უნდა იყოს რეალური და აშკარა; 2. მისი შედეგები მოსახლეობის მნიშვნელოვან ნაწილზე უნდა ახდენდეს ზეგავლენას; 3. საფრთხის ქვეშ უნდა იდგეს საზოგადოების ნორმალური ცხოვრების გაგრძელების შესაძლებლობა; 4. კრიზისს ან საფრთხეს უნდა ჰქონდეს გამონაკლისის ბუნება, ე.ი. კანონმდებლობითა და საერთაშორისო აქტებით ნებადართული ჩვეულებრივი (ორდინალური) ზომები ან შეზღუდვები საკმარისი არ უნდა იყოს საზოგადოებრივი უსაფრთხოების, ჯანმრთელობისა და წესრიგის შესანარჩუნებლად.[7] შესაბამისად, ცხადი და ლოგიკური ხდება საგანგებო მდგომარეობის მიზნობრიობის შესახებ საკანონმდებლო ჩანაწერი, რომელიც მიუთითებს, რომ „საგანგებო მდგომარეობის გამოცხადების მიზანია ვითარების უსწრაფესი ნორმალიზაცია, კანონიერებისა და მართლწესრიგის აღდგენა.“[8] ამდენად, კონსტიტუციის ნორმები მოითხოვს, რომ სახელმწიფომ მხედველობაში მიიღოს ყველა ფორმალური და შინაარსობრივი წინაპირობა. ეს კანონის იმ დებულებიდანაც გამომდინარეობს, რომელიც საგანგებო მდგომარეობის გამოცხადების შესახებ ბრძანებაში მისი მოტივის (დასაბუთების) ჩამოყალიბების ვალდებულებას ადგენს.[9]

ამ შემთხვევაში, საგანგებო მდგომარეობის გამოცხადების საფუძველი მეტად სპეციფიკური იყო, თუმცა შეიძლება ითქვას, რომ გლობალურად მიმდინარე პროცესები, აგრეთვე საქართველოში არსებული ზოგადი პოლიტიკური კონსენსუსი მიუთითებს იმაზე, რომ თავისთავად საგანგებო მდგომარეობის ამ ვითარებაში შემოღება არ იყო პრობლემური.

საგანგებო მდგომარეობის გამოცხადების წესი

კონსტიტუციის თანახმად, საგანგებო მდგომარეობას საქართველოს პრეზიდენტი პრემიერ-მინისტრის წარდგინებით აცხადებს. საგანგებო მდგომარეობა ძალაში მისი გამოცხადების მომენტშივე შედის, თუმცა ეს გადაწყვეტილება პარლამენტს დასამტკიცებლად დაუყოვნებლივ უნდა წარედგინოს.[10] საკანონმდებლო ორგანო გადაწყვეტილებას ამტკიცებს სრული შემადგენლობის უმრავლესობით.[11] ამ პროცესში პარლამენტი გარკვეულწილად აზღვევს თვითნებური და ერთპიროვნული გადაწყვეტილების მიღების რისკებს.

კონსტიტუცია და კანონი „საგანგებო მდგომარეობის შესახებ“ არ ადგენს ამგვარი ვითარების დროში განგრძობადობის რაიმე ლიმიტირებულ ვადას იმ დაშვებით, რომ წინასწარ საგანგებო მდგომარეობის პერიოდის საჭიროების ზუსტად განსაზღვრა რთულია და დამოკიდებულია კონკრეტული ვითარების სიმწვავეზე. თუმცა, ბუნებრივია, ეს არ შეიძლება გახდეს პოლიტიკური მანიპულაციის ან ძალაუფლების ბოროტად გამოყენების საფუძველი. საგანგებო მდგომარეობა მხოლოდ იმ დროით შეიძლება დადგინდეს, რომელიც აუცილებელია სიტუაციის გამოსასწორებლად და მდგომარეობის დასასტაბილურებლად. ამას მიუთითებს კონსტიტუციის ის ჩანაწერიც, რომელიც „ვითარების უსწრაფესი ნორმალიზების“ მნიშვნელობაზე მიუთითებს.[12] ამ მხრივ, 21 მარტს გამოცხადებული საგანგებო მდგომარეობის ერთთვიანი ვადა ასევე რთულია პრობლემურად შეფასდეს, რადგან მოცემულ ვითარებაში ვითარების უფრო სწრაფი დასტაბილურების მოლოდინი არ არსებობს.

საგანგებო მდგომარეობის გაუქმება ხდება იმავე წესით, რითაც ის ცხადდება.[13] საგანგებო მდგომარეობის გამოცხადების ან გაუქმების თაობაზე საგარეო საქმეთა სამინისტრომ დაუყოვნებლივ უნდა აცნობოს გაერთიანებული ერების ორგანიზაციის გენერალურ მდივანს.[14]

საგანგებო მდგომარეობის დროს უფლებების შეზღუდვა და პარლამენტის მუშაობა

საგანგებო მდგომარეობის დროს, საქართველოს პრეზიდენტი, პრემიერ-მინისტრის წარდგინებით, ორგანული კანონის ძალის მქონე დეკრეტებს გამოსცემს, რომელიც ამ მდგომარეობის გაუქმებამდე მოქმედებს.[15] დეკრეტი ძალაში შედის მისი გამოცემის მომენტიდანვე, თუმცა ის დაუყოვნებლივ წარედგინება პარლამენტს დასამტკიცებლად.[16] საკანონმდებლო ორგანო გადაწყვეტილებას ამ შემთხვევაშიც სრული შემადგენლობის უმრავლესობით იღებს.[17] თუ პარლამენტი არ დაამტკიცებს დეკრეტს, ის კენჭისყრისთანავე კარგავს იურიდიულ ძალას.[18]

საქართველოს კონსტიტუცია მიუთითებს, რომ დეკრეტით შეიძლება შეიზღუდოს ადამიანის სხვადასხვა უფლებები ან შეჩერდეს კონსტიტუციის რიგი ნორმების მოქმედება.[19] საქართველოს პრეზიდენტის 21 მარტის დეკრეტით[20] განისაზღვრა ის უფლებები, რომლებიც შეიძლება შეიზღუდოს საგანგებო მდგომარეობის პირობებში, კერძოდ: თავისუფლების უფლება, მიმოსვლის თავისუფლება, პირადი და ოჯახური ცხოვრების ხელშეუხებლობის უფლება, სამართლიანი ადმინისტრაციული წარმოების უფლება, საკუთრების უფლება, შეკრებისა და შრომის თავისუფლება. პრეზიდენტმა თავისი დეკრებით საქართველოს მთავრობას „გადაანდო“ უფლებამოსილება, მის ნაცვლად მთავრობამ განსაზღვროს კონკრეტულად რა ფორმით და საფუძვლებით შეიზღუდება დასახელებული კონსტიტუციური უფლებები.[21]   

შესაბამისად, პრეზედენტის დეკრეტმა გარკვეული ჩარჩო დაუდგინა მოქმედებისთვის მთავრობას, რომლის ფარგლებშიც შეუძლია კონსტიტუციური უფლებების შეზღუდვა ქვეყნის მთელ ტერიტორიაზე, ან კონკრეტულ რეგიონებში. 2020 წლის 23 მარტს სწორედ პრეზიდენტის დეკრეტის საფუძველზე გამოსცა მთავრობამ ორი დადგენილება, რომელთაგან ერთი შეეხებოდა ქვეყნის მთელ ტერიტორიაზე გასატარებელ ღონისძიებებს (მიმოსვლის შეზღუდვა, საგანმანათლებლო პროცესის შეზღუდვა, სპორტული და კულტურული ღონისძიებების შეზღუდვა, შეკრებისა და მანიფესტაციის უფლების შეზღუდვა, ეკონომიკური საქმიანობისა და კერძო საკუთრებასთან დაკავშირებული შეზღუდვები, აგრეთვე ცალკეული ობიექტებისა და სახელმწიფო უწყებების საქმიანობის წესები),[22] ხოლო მეორეს მოქმედება გავრცელდა მხოლოდ ორ - ბოლნისის და მარნეულის მუნიციპალიტეტებზე და ამ დადგენილებით დასახელებულ რეგიონებში საკარანტინო მდგომარეობა დაწესდა.[23]

აღსანიშნავია, რომ საგანგებო მდგომარეობის პერიოდში საქართველოს პარლამენტის უფლებამოსილებები მნიშვნელოვნად იზღუდება. კერძოდ, მდგომარეობის გამოცხადების დროს, პარლამენტი მუშაობას აგრძელებს საგანგებო სესიის რეჟიმში, რომელიც გრძელდება საგანგებო მდგომარეობის ვადით. ასეთ დროს, საგანგებო ან საომარი მდგომარეობის გამოცხადების, ზავის დადების, პრეზიდენტის დეკრეტის დამტკიცების, თავდაცვის ძალების გამოყენების, ან სხვა სახელმწიფოს სამხედრო ძალების შემოყვანის საკითხებს პარლამენტი განიხილავს დაუყოვნებლივ და მათ კენჭი ეყრება წინასწარი საკომიტეტო მოსმენებისა და სხვა შესაბამისი პროცედურების გავლის გარეშე.[24]

პარლამენტის რეგლამენტი ამომწურავად ჩამოთვლის საკითხებს, რომლებზეც პარლამენტმა არასტანდარტული, დაჩქარებული წესით უნდა მიიღოს გადაწყვეტილება. თუმცა კანონმდებლობაში არაფერია ნათქვამი, საგანგებო სესიის დროს პარლამენტს შეუძლია თუ არა ჩვეულებრივი კანონშემოქმედებითი თუ საზედამხედველო საქმიანობის გაგრძელება სხვა (საგანგებო მდგომარეობასთან კავშირში არ მყოფ) საკითხებზე, რა ფორმით შეუძლია ამის გაკეთება და როგორ არის უზრუნველყოფილი ამ პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობა. აღსანიშნავია, რომ ერთადერთი შიდამარეგულირებელი გადაწყვეტილება,[25] რომელიც პარლამენტმა მიიღო საგანგებო მდგომარეობისას ორგანოს საქმიანობის წესებთან დაკავშირებით, კონკრეტულს არაფერს ამბობს იმაზე, თუ რა წესებით აგრძელებს პარლამენტი კანონშემოქმედებით ან/და საზედამხედველო საქმიანობას. აღნიშნულ გადაწყვეტილებაში მხოლოდ მითითებულია, რომ პარლამენტის საგანგებო სესიის პლენარული სხდომები მხოლოდ საჭიროებისამებრ, საქართველოს პარლამენტის თავმჯდომარის გადაწყვეტილებით გაიმართება.

მნიშვნელოვანია, რომ პარლამენტის ბიურომ უფრო მეტი ინსტიტუციური და საზოგადოებრივი პასუხიმგებლობა გამოიჩინოს. ეს გულისხმობს მკაფიო და დეტალური წესების/გეგმის შემუშავებას, რომლის საფუძველზეც პარლამენტი და მისი სტრუქტურული ნაწილები (მაგალითად, კომიტეტები) ფუნქციონირებას გააგრძელებენ და უზრუნველყოფილი იქნება მოქალაქეთა გარკვეული ფორმით (საჭიროების შემთხვევაში - დისტანციურად) ჩართულობისა და თანამონაწილების საკითხები. მსგავსი გეგმის გაწერის ვალდებულება ბიუროს რეგლამენტის მიხედვითაც ევალება.[26]

საქართველოში ბოლო თვეებში განვითარებული მოვლენების ფონზე, ასევე აქტუალურია კონსტიტუციის კიდევ ერთი დებულება, რომელიც საგანგებო მდგომარეობის დროს კონსტიტუციური კანონის პროექტის განხილვის შეჩერების ვალდებულებას ადგენს.[27] ეს საკითხი განსაკუთრებულ მნიშვნელობას იძენს იმ ფონზე, როდესაც მრავალთვიანი საზოგადოებრივი პროტესტის, ხელისუფლებისა და ოპოზიციური პარტიების მოლაპარაკებების შედეგად, პარლამენტში კონსტიტუციური ცვლილებების შესახებ პაკეტი დარეგისტრირდა.[28] ეს უკანასკნელი, 2020 წლისთვის საარჩევნო სისტემას მნიშვნელოვნად ცვლის და, როგროც ცნობილია, პოლიტიკური სპექტრის კონსენსუალური გადაწყვეტილების შედეგია.

კრიტიკულად მნიშვნელოვანია, რომ სახელმწიფომ საგულდაგულოდ შეარჩიოს და დაგეგმოს კონსტიტუციური ცვლილებების პროცესის თითოეული ეტაპი და გამოიჩინოს ყველა საჭირო ზომა, რათა ცვლილებების ამ პაკეტის მიღებას და დროში მოსწრებადობას საფრთხე არ შეექმნას.

საგანგებო მდგომარეობის გარდაუვალობა, საფრთხე და სახელმწიფოს პასუხიმგებლობა

რაც შეეხება საგანგებო მდგომარეობის თეორიულ განზომილებას, საგანგებო მდგომარეობა თავისი არსით არაორდინალური მოვლენაა, რომელიც მნიშვნელოვნად ცვლის სახელმწიფოს ფუნქციონირებისა და საზოგადოებრივი ცხოვრების წესს. ეს უფლებებში იმ ზომით და მასშტაბით ჩარევაში გამოიხატება, რომელსაც სახელმწიფო ჩვეულებრივ არ მიმართავს, ან მიმართავს მხოლოდ ცალკეულ შემთხვევებში და არა - ორგანიზებული ფორმით. განსხვავება საგანგებო და არასაგანგებო მდგომარეობის დროს უფლების შეზღუდვას შორის ის არის, რომ, პირველ შემთხვევაში, უფლებაში ჩარევას შეიძლება ჰქონდეს ბევრად ინტენსიური ხასიათი (საკითხი შეიძლება დადგეს არა მხოლოდ უფლების შეზღუდვის, არამედ უფლების რომელიმე კომპონენტის დამფუძნებელი ნორმის შეჩერების თაობაზე), უფლებების შეზღუდვას ჰქონდეს მასობრივი და ორგანიზებული ფორმა და ის დროში ბევრად სწრაფად და მარტივად განხორციელდეს.

საგანგებო მდგომარეობას გარკვეულწილად ორგვარი ბუნება აქვს. ერთი მხრივ, ის ძლიერი, ეფექტიანი სახელმწიფოს საჭიროებას უსვამს ხაზს და მას საზოგადოებრივ გამოწვევებზე პასუხისმგებელ მთავარ სუბიექტად აქცევს. თუმცა, ბუნებრივია, სახელმწიფოსთვის მინიჭებული ახალი ბერკეტები და შესაძლებლობები წარმატებით შეიძლება გამოიყენებოდეს ადამიანის უფლებების, თანასწორობის, დემოკრატიული მმართველობისა თუ სხვა ღირებულებების უხეში ხელყოფისთვისაც. სწორედ ამაში გამოიხატება საგანგებო მდგომარეობის მეორე, არანაკლებ საყურადღებო შინაარსი, რომელიც აღმასრულებელი შტოს ხელში გადაჭარბებული ძალაუფლების კონცენტრაციის და ამდენად, უფლებების არათანაზომიერი შეზღუდვის რისკებს ატარებს.

საგანგებო მდგომარეობის ეს ორგვარი ბუნება პოლიტიკური ხელისუფალის განსაკუთრებულ როლზე მიუთითებს. სახელმწიფომ უნდა იმოქმედოს იმ ვითარების შესაბამისად, რაც საზოგადოების კოლექტიური კეთილდღეობისთვისაა აუცილებელი. ამასთან, მისი ყველა მოქმედება უნდა ეფუძნებოდეს პოლიტიკურ მიზანშეწონილობას, გადაუდებელ აუცილებლობას და დაშვებას, ადამიანის უფლებებისთვის მაქსიმალურად მცირე ზიანის მიყენების თაობაზე. მნიშვნელოვანია იმის გააზრება, რომ საგანგებო ზომები სამართლის ენაზე ფორმულირდება, თუმცა საგანგებო მდგომაროების შინაარსი პოლიტიკურია, და არა - იურიდიული.[29]

რამდენადაც საგანგებო მდგომარეობის გამოცხადება განსაკუთრებულ შემთხვევებშია დაშვებული, ამ პერიოდში სახელმწიფოს მოქმედების ფარგლებიც განსაკუთრებულია. ამიტომ, ასეთ მოქმედებებს ინსტიტუციური და პოლიტიკური დამზღვევები ესაჭიროება. პირველი, მეტნაკლებად, კონსტიტუციით არის გათვალისწინებული (მაგ.: გამოცემულ დეკრეტებზე პარლამენტის დადასტურების აუცილებლობა), მეორე კი ხელისუფლებას აკისრებს ვალდებულებას, იმოქმედოს საზოგადოებრივი საჭიროებებიდან და დემოკრატიული ღირებულებების მაქსიმალური პატივისცემიდან გამომდინარე. თუმცა, საგანგებო მდგომარეობა ამ მარტივ დაყოფაზე ბევრად კომპლექსურ მდგომარეობას წარმოადგენს. ის ერთგვარი მიჯნაა, რომელზეც საჯარო სამართალსა და პოლიტიკურ ფაქტს შორის არსებული ბალანსი ირღვევა.[30]

შეჯამება

საქართველოში დღეს არსებული და ბოლო თვეების განმავლობაში განვითარებული პოლიტიკური პროცესები, საგანგებო მდგომარეობასთან დაკავშირებულ საფრთხეებს სხვა პრიზმიდანაც წარმოაჩენს. საქართველოში პოლიტიკური სპექტრი უკიდურესად პოლარიზებულია, ქვეყანა მუდმივი დაძაბულობებისა და პოლიტიკური ლეგიტიმაციის კრიზისის პირობებში იმყოფება. ამას ემატება წინასაარჩევნო გარემო და დაგეგმილი კონსტიტუციური ცვლილებებიც. მსგავსი ვითარება კი აჩენს რისკებს, რომ საგანგებო მდგომარეობა ხელისუფლების ხელში ასევე შეიძლება იყოს ვიწროპარტიული ინტერესების გატარების შესაძლებლობა.

გარდა ამისა, საქართველოში მეტად სუსტად არის განვითარებული იმ ტიპის სოციალური ინსტიტუტები, რომლებმაც უნდა შეძლონ მოსახლეობის საჭიროებების, გამოწვევებისა და წუხილების ქმედით პოლიტიკურ და ინსტიტუციურ მექანიზმებად გადათარგმნა. ქვეყანაში არ არსებობს ძლიერი სოციალური დაცვის სისტემა. სწორედ არსებულ სოციალურ, პოლიტიკურ და ეკონომიკურ რეალობაში უწევს საქართველოს ბოლო დროის ერთ-ერთ ყველაზე მძიმე ეპიდემიასთან ბრძოლა. ცხადია, ეს რეალობა სახელმწიფოსთვის დიდი გამოწვევაა, რომელთან გამკლავების ვალდებულებაც მასვე აკისრია. ამ დროს წარმოჩინდება, რამდენად შეძლებს ქვეყანა ერთი მხრივ კრიზისის ეფექტიან მართვას და ვირუსის გავრცელების აღკვეთას, მეორე მხრივ კი იმ დემოკრატიული ღირებულებებისა და პრინციპების განუხრელ დაცვას, რომლის გარეშეც სახელმწიფო მზრუნველის ნაცვლად, მჩაგვრელ ინსტიტუციად იქცევა.

სწორედ ამიტომ, საგანგებო მდგომარეობის დროს განსახორციელებელი მოქმედებები ვითარების საგულდაგულო გააზრებას და მაღალ სახელმწიფოებრივ პასუხიმგებლობას მოითხოვს. ვირუსთან ბრძოლისთვის საჭირო ღონისძიებებთან ერთად, ხელისუფლებას არ უნდა გამორჩეს სახელმწიფო ინსტიტუტების დემოკრატიული ფუნქციონირების, გამჭვირვალობის, მათ საქმიანობაში საზოგადოების ჩართულობისა და საჯარო კონტროლის უზრუნველყოფის აუცილებლობა.