წინამდებარე დოკუმენტით „ადამიანის უფლებების სწავლებისა და მონიტორინგის ცენტრი“(EMC) აფასებს, სახელმწიფო დაზვერვისა და სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის გაერთიანების თაობაზე, საქართველოს მთავრობის მიერ ინიცირებულ კანონპროექტს და ზოგადად რეფორმის მიმდინარეობას:

• რეფორმის დაჩქარებულად წარმართვა

მიმდინარე წლის, 13 ნოემბერს, საქართველოს პრემიერ-მინისტრის მიერ დაანონსდა სტრუქტურული ცვლილება, რომლის თანახმადაც საქართველოს დაზვერვის სამსახური სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურს უერთდება. 22 ნოემბერს კი, საქართველოს მთავრობის მიერ მომზადებული საკანონმდებლო ცვლილებათა პაკეტი საქართველოს პარლამენტს წარედგინა. საყურადღებოა, რომ აღნიშნული ცვლილებების მომზადების პროცესი დარგის ექსპერტებთან და სამოქალაქო სექტორთან კონსულტაციების გარეშე ნაჩქარევად და მოუმზადებლად წარიმართა. აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ ინიცირებული ცვლილებები არამხოლოდ ზემოხსენებულ რეფორმას მოიცავს, არამედ დაახლოებით 111-მდე კანონპროექტს აერთიანებს და საკმაოდ მოცულობითია. შესაბამისად, პრობლემურია მთავრობის მოთხოვნა ასეთი მოცულობის ცვლილებების პარლამენტში დაჩქარებულად განხილვის თაობაზე. კანონპროექტის დაჩქარებულად განხილვა შეუძლებელს გახდის დაზვერვისა და უსაფრთხოების სამსახურის გაერთიანებასთან დაკავშირებული რისკების, პრობლემური ნორმებისა და ბუნდოვანი დებულებების სათანადოდ განხილვას და ანალიზს. ინიცირებული რეფორმა თვისობრივია და არა ტექნიკურ-ორგანიზაციული, ამდენად საჭიროა რომ რეფორმის განხილვის პროცესი რეფორმის მასშტაბს შეესაბამებოდეს.

• სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურში ჭარბი ძალაუფლების კონცენტრაცია

სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახური, საქართველოს შინაგან საქმეთა სამინისტროს 2015 წლის ზაფხულში გამოეყო, რაც სწორ და მნიშვნელოვან ნაბიჯად შეფასდა. თუმცა, აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ ამ რეფორმამ უსაფრთხოების სექტორის დემოკრატიული მოწყობის, ანგარიშვალდებულებისა და კონტროლის მყარი გარანტიები ვერ შექმნა. უსაფრთხოების სამსახური განსაკუთრებული ძალაუფლების და ჭარბი კომპეტენციის მქონე, სრულიად დახურული ორგანოა, რომელიც არ არის დაბალანსებული საპარლამენტო კონტროლის და დემოკრატიული ზედამხედველობის მექანიზმებით. სამსახურის საქმიანობასთან დაკავშირებული არაერთი მნიშვნელოვანი ინფორმაცია გასაიდუმლოებულია და არ არსებობს უსაფრთხოების სამსახურის ანგარიშვალდებულების რეალური მექანიზმი.იმ პირობებში, როდესაც სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის ინსტიტუციურ მოწყობა, დაუბალანსებელი ფუნქციები, ანგარიშვალდებულების დაბალი ხარისხი, სამსახურის საქმიანობაზე არაეფექტური საპარლამენტო კონტროლი საზოგადოების კრიტიკის საგანს და თავისთავად მომეტებული რისკის წყაროს წარმოადგენს, განსაკუთრებით პრობლემურია სამსახურის უფლებამოსილებების კიდევ უფრო გაფართოება. აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ არ არსებობს ერთიანი საერთაშორისო სტანდარტი, რომლითაც უნდა იხელმძღვანელოს სახელმწიფომ დაზვერვის სისტემის ინსტიტუციური მოწყობის ორგანიზებისას. განსხვავებულია ქვეყნების გამოცდილებაც, მაგალითად, გერმანიაში, საფრანგეთსა და დიდ ბრიტანეთში ერთმანეთისგან განცალკევებულია შიდა უსაფრთხოება და საგარეო დაზვერვა, ხოლო ნიდერლანდების სამეფოში ერთ უწყებაშია გაერთიანებული. თუმცა, საყურადღებოა, რომ ნიდერლანდების სამეფო გამოირჩევა ევროპაში, უსაფრთხოების სამსახურზე ყოვლისმომცველი და ეფექტური საზედამხედველო სისტემით. შესაბამისად, მხოლოდ უფლებამოსილებების გაზრდის მიმართულებით საკანონმდებლო ცვლილებების ინიცირება და უსაფრთხოების სამსახურის კომპეტენციის მნიშვნელოვნად გაფართოება, ეფექტური საზედამხედველო მექანიზმების არარსებობის პირობებში, კიდევ უფრო ზრდის არათავსებადი ფუნქციების ერთ ორგანოში თავმოყრის საფრთხეს და ამ სამსახურის მიერ უფლებამოსილებების არამიზნობრივად გამოყენების საფრთხეებს. მნიშვნელოვანია, რომ რეფორმის პროცესი არ წარიმართოს დაჩქარებულად და შესაბამის სტრუქტურებთან ერთად, არსებობდეს ამ საფრთხეებზე მსჯელობის შესაძლებლობა.

რაც შეეხება კანონპროექტით შემოთავაზებულ კონკრეტულ შინაარსობრივ ცვლილებებს, EMC პირველ ეტაპზე ყურადღებას ამახვილებს შემდეგ საკითხებზე:

• ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევებზე რეაგირების უფლებამოსილება

პარლამენტში ინიცირებული კანონპროექტის თანახმად, უსაფრთხოების სამსახურის კომპეტენციას ემატება, საქართველოს ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსის შესაბამისად, ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევებზე რეაგირება, ხოლო საჭიროების შემთხვევაში ადმინისტრაციული წესით დაკავება, დაკავებულ და დაპატიმრებულ პირთა დროებითი მოთავსების იზოლატორში განთავსების უზრუნველყოფა.ინიცირებული პაკეტით, ცვლილებები შედის ასევე საქართველოს ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსში. სამხედრო მოსამსახურის მიერ სამხედრო სამსახურის წესის დარღვევისა და სამართალდარღვევათა კოდექსის 45-ე და 166-ე მუხლებით გათვალისწინებული ადმინისტრაციული სამართალდარღვევების ჩადენის შემთხვევაში, ადმინისტრაციული პატიმრობის შეფარდების თაობაზე სასამართლოსთვის მიმართვის უფლებამოსილება ენიჭება საქართველოს სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის გენერალური ინსპექციას. ცვლილებებით, სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის გენერალური ინსპექციის მოსამსახურეები უფლებამოსილნი არიან აწარმოონ პირადი გასინჯვა და ნივთების გასინჯვა. EMC- ის მოსაზრებით სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურისთვის ადმინისტრაციული დაკავების, პირადი გასინჯვისა და ნივთების გასინჯვის უფლებამოსილების მინიჭება სრულიად არათავსებადია ამ სამსახურის ბუნებასთან და მისი მანდატის კიდევ უფრო გაფართოებას ემსახურება. საყურადღებოა ასევე სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის მმართველობით სფეროში დროებითი მოთავსების იზოლატორის არსებობის საკითხი. აღნიშნული 2017 წლის მარტში განხორციელებული საკანონმდებლო ცვლილებების შედეგს წარმოადგენს. უსაფრთხოების სამსახურში განცალკევებული დროებითი მოთავსების იზოლატორის არსებობა არაერთ საფრთხეს უკავშირდება, მათ შორის, უფრო მკაცრი რეჟიმი, განსხვავებული უსაფრთხოების წესების მოქმედება, იზოლატორში მოთავსებული პირების დაბალი უფლებადაცვითი გარანტიებით უზრუნველყოფა, უფლებადამცველთან (ადვოკატთან) კომუნიკაციის შეზღუდვა და ა.შ. სწორედ ამ რისკების გამო, უშიშროების სამსახურებისთვის ცალკე იზოლატორის არსებობა ეწინააღმდეგება ამ სფეროში მოქმედ საერთაშორისო სტანდარტებს. შესაბამისად, არსებითად მნიშვნელოვანია უსაფრთხოების სამსახურს არ მიენიჭოს ადმინისტრაციული დაკავების უფლება და ასევე ჩამოერთვას დროებითი მოთავსების იზოლატორების ფლობისა და მართვის უფლებამოსილება;

• „ოდეერების” ინსტიტუტი

ინიცირებული კანონპროექტის თანახმად, სამსახურის მოსამსახურეს თავის მოვალეობათა შესასრულებლად, სამსახურისადმი კუთვნილების გაუმჟღავნებლად, შეიძლება საქართველოს აღმასრულებელი ხელისუფლების ორგანოში, აგრეთვე სხვადასხვა საწარმოში, დაწესებულებასა და ორგანიზაციაში ეკავოს თანამდებობა. საქართველოს აღმასრულებელი ხელისუფლების ორგანოს, აგრეთვე სხვადასხვა საწარმოს, დაწესებულებისა და ორგანიზაციის ხელმძღვანელებს მოსამსახურის სამსახურისადმი კუთვნილების გამჟღავნებისათვის დაეკისრებათ პასუხისმგებლობა საქართველოს კანონმდებლობის შესაბამისად. აღნიშნული ინიციატივა უკავშირდება 2015 წელს “ოდეერების” მექანიზმთან დაკავშირებით განხორციელებულ რეფორმას, რომლის შედეგადაც შეიზღუდა უსაფრთხოების ოფიცრების სხვადასხვა დაწესებულებაში მივლენის სამართლებრივი საფუძვლები, საკანონმდებლო დონეზე განისაზღვრა მაღალი რისკის მქონე სუბიექტებისთვის უსაფრთხოების რეჟიმის დადგენის საკითხები და მთავრობის დადგენილებით განისაზღვრა ამ სუბიექტების ჩამონათვალი. ზოგადად, “ოდეერის” ინსტიტუტი უსაფრთხოების სამსახურის ხელში არსებულ პრობლემურ მექანიზმს წარმოადგენს, რომლის გამოყენებითაც შესაძლოა საფრთხე შეექმნას ქვეყნის დემოკრატიულ მმართველობას, უსაფრთხოების სექტორი კი იქცეს სხვადასხვა საოზოგადოებრივი და პოლიტიკური ჯგუფების საქმიანობის და განწყობების მაკონტროლებელ ორგანოდ, ისევე როგორც ძალაუფლებაში მყოფი პოლიტიკური რეჟიმის დაცვის ინსტრუმენტად. შესაბამისად, ინიცირებული ცვლილება - მოსამსახურის აღმასრულებელი ხელისუფლების ნებისმიერ სახელისუფლებო ორგანოში, აგრეთვე სხვადასხვა საწარმოში, დაწესებულებასა და ორგანიზაციაში მივლინების შესახებ მიუღებელია და 2015 წელს განხორციელებული რეფორმით დადგენილი სტანდარტის მნიშვნელოვან გაუარესებად უნდა შეფასდეს;

• საგამონაკლისო შემთხვევებისა და შეზღუდვების სხვა სამართლებრივი აქტებით მოწესრიგება

კანონპროექტის თანახმად, სამსახურის უფროსის სამართლებრივი აქტით განისაზღვრება სამსახურში მიღებისათვის დადგენილი შეზღუდვები და ასევე სამსახურის მოსამსახურის შერჩევის, სპეციალური შემოწმების, სამსახურში მიღების ან მის მიერ სამსახურის გავლის სხვა დამატებითი ან/და განსხვავებული პირობები.მაშინ როდესაც, სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის უფროსის დანიშვნისა და გათავისუფლების არსებული პროცედურები ვერ უზრუნველყოფს პროცესის დეპოლიტიზირებას და სამსახურის უფროსი საკადრო საკითხებში ფართო უფლებამოსილებებით სარგებლობს, მნიშვნელოვანია, სამსახურში მიღებასთან დაკავშირებული საკითხების, საგამონაკლისო შემთხვევებისა და შეზღუდვების საკანონმდებლო დონეზე ნათლად გაწერა და არა სამსახურის უფროსის მიერვე ერთპიროვნულად დამტკიცებულ სამართლებრივ აქტებზე გადამისამართება;

• აუდიტის სამსახურის ზედამხედველობის ფარგლები

შემოთავაზებული კანონპროექტით, სამსახურის მიერ საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის სახსრებისა და სახელმწიფოს სხვა მატერიალური ფასეულობების გამოყენებასა და ხარჯვას ზედამხედველობს სახელმწიფო აუდიტის სამსახური, გარდა კანონის 45-ე მუხლით (საპარლამენტო კონტროლი) გათვალისწინებული შემთხვევებისა. „სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის აღნიშნული მუხლის დღეს მოქმედი რედაქცია არ შეიცავს საგამონაკლისო წესზე მითითებას. შესაბამისად, მნიშვნელოვანია, მითითებული ნორმა დარჩეს უცვლელი და აუდიტის სამსახურის საზედამხედველო ფუნქცია არ შეიზღუდოს;

• კანონპროექტის სხვა ბუნდოვანი დებულებები

საქართველოს მთავრობის მიერ ინიცირებული კანონპროექტის თანახმად, „სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონს ემატება დებულება, რომლის თანახმადაც, კონტრდაზვერვითი და სადაზვერვო საქმიანობის მიმართულებით, სამსახურის უფლებამოსილებას წარმოადგენს თავისი კომპეტენციის ფარგლებში თავისი მოსამსახურეების, ოპერატიული ინფორმაციის წყაროების, საინფორმაციო და კავშირგაბმულობის სისტემების უსაფრთხოების უზრუნველყოფის მიზნით, ოპერატიული, ოპერატიულ-ტექნიკური და საინჟინრო-ტექნიკურ ღონისძიებათა კომპლექსის გამოყენება. კანონპროექტით შემოთავაზებული ცვლილების ამ ტექსტს „დაზვერვის სამსახურის შესახებ“ დღეს ჯერ კიდევ მოქმედი საქართველოს კანონი შეიცავს და შეიძლება ითქვას რომ პირდაპირ ამ კანონის ტექსტიდან ხდება მისი გადმოტანა უსაფრთხოების სამსახურის შესახებ კანონში. იმ პირობებში, როდესაც უსაფრთხოების სამსახურის მმართველობის სფეროში ოპერატიულ-ტექნიკური სააგენტო ფუნქციონირებს, ბუნდოვანია რას გულისხმობს და რა ოპერატიულ, ოპერატიულ-ტექნიკურ და საინჟინრო-ტექნიკურ ღონისძიებათა კომპლექსზეა საუბარი აღნიშნულ ცვლილებაში.ინიცირებული კანონპროექტის ტექსტიდან გამომდინარე, სამსახურის მოსამსახურეს, რომელიც სადაზვერვო ან სახელმწიფო უსაფრთხოებასთან დაკავშირებული სხვა საქმიანობის განხორციელებისათვის დააკავეს ან დააპატიმრეს, სამსახურის უფროსის გადაწყვეტილებით, სრული ოდენობით უნარჩუნდება ყოველთვიური შრომის ანაზღაურება და დაკავების ან პატიმრობის ერთი დღე ეთვლება ნამსახურობის სამ დღედ. დღეს მოქმედი „დაზვერვის სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონით კი მხოლოდ იმ მოსამსახურეს უნარჩუნდება სრული ოდენობით ყოველთვიური შრომის ანაზღაურება და დაკავების ან პატიმრობის ერთი დღე ეთვლება ნამსახურობის სამ დღედ, რომელიც საზღვარგარეთ დააკავეს ან დააპატიმრეს. EMC-ის მოსაზრებით, აღნიშნული ცვლილებაც ბუნდოვანია და ჩანაწერი მისი ფართოდ განმარტების შესაძლებლობას იძლევა. შესაბამისად, მიზანშეწონილია, კანონის ტექსტშივე დაკონკრეტდეს თუ რას შეიძლება გულისხმობდეს სადაზვერვო ან სახელმწიფო უსაფრთხოებასთან დაკავშირებული სხვა საქმიანობის განხორციელება.

უსაფრთხოების სექტორში დაგეგმილი რეფორმის მასშტაბის და ინიცირებული კანონპროექტის პრობლემური ხასიათის გათვალისწინებით, EMC მოუწოდებს საქართველოს პარლამენტს უზრუნველყოს სათანადო დრო და შესაძლებლობა ინიცირებული ცვლილებების განხილვისთის, ამასთან, პროცესი წარმართოს გონივრულ ვადებში, ყველა დაინტერესებული ჯგუფის ჩართულობით.