შესავალი

მიმდინარე წლის 1 მარტს, ძალაში შევიდა 2025 წლის 26 ივნისს „შრომითი მიგრაციის შესახებ“ კანონში შეტანილი ცვლილებები და საქართველოს მთავრობის 2026 წლის 20 თებერვლის  N70 დადგენილებით დამტკიცებული „შრომით იმიგრანტსა და თვითდასაქმებულ უცხოელზე შრომითი საქმიანობის უფლების გაცემის წესი“[1]. ოფიციალური განმარტებით, მიღებული საკანონმდებლო ცვლილებები ქვეყანაში შრომით მიგრაციის სამართლებრივ და ადმინისტრაციულ მოწესრიგებას ემსახურება და ცდილობს დააბალანსოს ერთი მხრივ, ადგილობრივი მუშახელის დაცვის აუცილებლობა, მეორე მხრივ კი კონკრეტული ბიზნეს-სექტორებისთვის სამუშაო ძალის მიწოდება, რაც საჭიროების შემთხვევაში შრომითი მიგრანტების საშუალებით უნდა მოხდეს.

შრომითი მიგრაციის რეფორმასთან დაკავშირებული ცვლილებების ანალიზი, ცხადყოფს რომ საკანონმდებლო ცვლილებები უცხოელ დასაქმებულებს დამსაქმებელზე დამოკიდებულს ხდის და ზრდის მათ მოწყვლადობასა და შრომითი ექსპლუატაციის საფრთხეებს. ამასთან, მიტანის, ტრანსპორტირებისა და გიდებით მომსახურების სფეროებში დასაქმებული უცხოეთის მოქალაქეებისთვის ამ სექტორებში ნულოვანი წლიური კვოტების დაწესება, ამ პირებს ხელოვნურად უბიძგებს მშენებლობისა და დამამუშავებელი მრეწველობის სექტორებში დასაქმებისკენ, სადაც ბიზნესისა და „ქართული ოცნების“ ხელისუფლების მტკიცებით სამუშაო ძალის დეფიციტია.

ზოგადად უნდა აღინიშნოს, რომ შრომითი მიგრაციის რეგულირების გამკაცრება გავრცელებული პრაქტიკაა, განსაკუთრებით ბოლო წლებში მზარდი მემარჯვენე პოლიტიკების აღზევების ფონზე. შრომის ბაზრის ტესტი, კვოტები და დასაქმებაზე წინასწარი ნებართვის მოთხოვნა ფართოდ გამოიყენება როგორც ევროკავშირის, ისე სხვა იურისდიქციებშიც. თუმცა, არსებითია, ასეთი შემზღუდავი პოლიტიკები ყოველთვის გაანალიზდეს იმ პერსპექტივით, თუ რამდენად ახერხებს ის ბალანსის დაცვას ადგილობრივ ეკონომიკურ ინტერესებსა და შრომითი მიგრანტების უფლებებს შორის. ჩვენი შეფასებით, საქართველოში გატარებული საკანონმდებლო ცვლილებები სწორედ ამ ბალანსს ვერ უზრუნველყოფს სათანადოდ და უცხოელი შრომითი მიგრანტების მინიმალურ უფლებებსაც კი სრულად უგულებელყოფს.

მნიშვნელოვანია იმის თქმაც რომ მსგავსი მიდგომა ქმნის სეგმენტირებულ შრომის ბაზარს, სადაც მიგრანტი მუშახელი კონცენტრირებულია დაბალანაზღაურებად და ნაკლებად დაცულ სექტორებში, რაც არა მხოლოდ მიგრანტების, არამედ საბოლოოდ ადგილობრივი მუშახელის პოზიციასაც ასუსტებს და მთლიანობაში ამცირებს შრომითი სტანდარტების დონეს ქვეყანაში. მით უფრო  პრობლემურია ის ფაქტი, რომ შრომითი მიგრანტების იმ სექტორებში კონცენტრირება, როგორიცაა მშენებლობა, მოპოვება და მსგავსი ფიზიკურად მძიმე და მაღალი რისკის სამუშაო სფეროები, დაკავშირებულია შრომითი უფლებების დარღვევებისა და შრომის უსაფრთხოების სისტემური პრობლემების უფრო მაღალ ალბათობასთან. აღნიშნულ სექტორებში ხშირად ფიქსირდება არა მხოლოდ შრომითი სტანდარტების დარღვევა, არამედ სამუშაო უსაფრთხოების მინიმალური მოთხოვნების შეუსრულებლობაც, რაც ზრდის როგორც ჯანმრთელობის მძიმე დაზიანებების, ისე ფატალური შემთხვევების რისკს.

ცალკე უნდა აღინიშნოს ისიც, რომ როგორც წესი, ანტიმიგრანტული პოლიტიკები შრომით მიგრაციას არ განიხილავს როგორც  გლობალური ეკონომიკური უთანასწორობის შედეგს, რომელშიც ადამიანები იძულებულნი არიან დატოვონ საკუთარი ქვეყნები ეკონომიკური, პოლიტიკური, შეიარაღებული კონფლიქტების და გარემოსდაცვითი კრიზისების გამო. ამ რეალობაში, მიმღები ქვეყნის ვალდებულება მინიმუმ არ უნდა  შემოიფარგლებოდეს მხოლოდ შიდა ბაზრის რეგულირების ინტერესით, არამედ უნდა მოიცავდეს ღირსეული შრომის პირობების უზრუნველყოფას ყველა დასაქმებულისთვის, მოქალაქეობის მიუხედავად.

ამ დოკუმენტის მიზანია, შეაფასოს არა ზოგადად მიგრაციისა და დასაქმების პოლიტიკის მიზანშეწონილობა ან ეფექტიანობა, არამედ იმ მინიმალური და საბაზისო შრომითი უფლებების დაცვის ხარისხი, რომელიც მოქმედი საკანონმდებლო ცვლილებების შედეგად იქმნება შრომითი მიგრანტებისთვის. შესაბამისად, ყურადღება გამახვილებულია იმაზე, თუ რამდენად შეესაბამება ახალი რეგულაციები საერთაშორისო შრომითი სტანდარტებით აღიარებულ ძირითად პრინციპებს, მათ შორის, ექსპლუატაციისგან დაცვის, თავისუფალი შრომითი არჩევანის, სამართლებრივი დაცვის ეფექტიანი მექანიზმებისა და ღირსეული შრომის უზრუნველყოფის მოთხოვნებს. ამ თვალსაზრისით, დოკუმენტი არ ცდილობს მიგრაციული პოლიტიკის ზოგადი მიზნების უარყოფას ან მხარდაჭერას, არამედ კრიტიკულად აანალიზებს, თუ რამდენად რჩება შრომითი უფლებების მინიმალური სტანდარტები დაცული იმ სამართლებრივ ჩარჩოში, რომელიც პრაქტიკაში განსაზღვრავს მიგრანტი მუშახელის ყოველდღიურ მდგომარეობას.

1. საკანონმდებლო ცვლილებების დეკლარირებული მიზნები

2025 წლის 26 ივნისს მიღებული საკანონმდებლო ცვლილებების განმარტებითი ბარათის მიხედვით, რეფორმამდე შრომითი მიგრაციის აღრიცხვა და მართვა მნიშვნელოვან გამოწვევებს აწყდებოდა. კერძოდ, არსებული სტატისტიკა სრულად ვერ ასახავდა ქვეყანაში დასაქმებული უცხოელების რაოდენობასა და შრომის ბაზრის რეალურ სურათს, რაც ართულებდა პოლიტიკის დაგეგმვასა და შრომითი უფლებების დაცვას. ასევე არ არსებობდა ეფექტიანი მექანიზმები მიგრაციის კონტროლისა და უცხოელების დასაქმებაზე უარის თქმისთვის, რაც, განმარტებითი ბარათის მიხედვით, არაკვალიფიციური მუშახელის შემოდინებასა და ადგილობრივი მუშახელის ინტერესების დაზიანებას იწვევდა. ცვლილებები მიზნად ისახავდა უკანონო მიგრაციის შემცირებისა და შრომითი მიგრაციის რეგულირების გაუმჯობესებას, მათ შორის შრომითი საქმიანობის ნებართვის სისტემის დანერგვით.  პრიორიტეტად განისაზღვრება ადგილობრივი მუშახელის დაცვა, თუმცა პარალელურად გათვალისწინებულია უცხოელი მუშახელის შერჩევითი და დროებითი გამოყენება დეფიციტურ სექტორებში. გრძელვადიან პერსპექტივაში კი ცვლილებები მიზნად ისახება ადგილობრივი სამუშაო ძალის კვალიფიკაციის ამაღლება და მისი კონკურენტუნარიანობის ზრდა.[2]

აღსანიშნავია, რომ „ქართული ოცნების“ ხელისუფლების მიერ წარმოდგენილი არც ერთი პოზიცია არ ახდენს აღნიშნული დეფიციტის სისტემურ ანალიზს და არ მსჯელობს იმ სტრუქტურულ ფაქტორებზე (ანაზღაურების დონე, რეგიონული მობილობა, განათლების სისტემის გამოწვევები, ემიგრაცია  და ა.შ.), რომელიც შეიძლება მას იწვევდეს. შესაბამისად, ქართული ოცნების მხრიდან მხოლოდ მიგრაციის რეგულირების გამკაცრება ვერ უზრუნველყოფს აღნიშნული პრობლემის მდგრად გადაწყვეტას, თუ პარალელურად არ განხორციელდა შიდა შრომის ბაზრის გაუმჯობესებისკენ მიმართული დასაქმების, შრომის და სოციალური დაცვის პოლიტიკები.

თუმცა, თუ ოფიციალურად დეკლარირებული მიზნების მიღმა, მიგრაციის გარშემო  არსებულ პოლიტიკურ დისკურსსაც დავაკვირდებით, აღმოვაჩენთ რომ „ქართული ოცნების“ წარმომადგენლები ბოლო პერიოდში ხშირად გამოხატავენ წუხილს კონკრეტულ სექტორებში სამუშაო ძალის დეფიციტის შესახებ. მიმდინარე წლის 18 თებერვალს, პარლამენტში გამოსვლისას ირაკლი კობახიძემ აღნიშნა, რომ ქვეყანაში მრავალი მიმართულებით არსებობს ადგილობრივი სამუშაო ძალის დეფიციტი და ის უცხოელი მუშახელით კმაყოფილდება. კობახიძის მიხედვით, უცხოელი მშრომელების გარეშე ბევრი ინფრასტრუქტურული პროექტი ვერ განხორციელდებოდა, რადგან მისი თქმით ადგილობრივ მუშახელი არ არის დაინტერესებული მსგავს პოზიციებზე დასაქმებით[3] და სახელმწიფო ინფრასტრუქტურულ პროექტებზეც კი ჭირს ადგილობრივი მუშახელის მოძიება. იგივე გამოსვლაში, ირაკლი კობახიძემ აღნიშნა, რომ დამამუშავებელ ინდუსტრიაშიც მსგავსი პრობლემაა. მისი თქმით,  პრაქტიკულად შეუძლებელია ქარხნებში დასაქმებისთვის ქართველი მუშახელის მოძიება და შესაბამისად დამსაქმებლებს საზღვარგარეთიდან უწევთ უცხოელი მუშახელის მოზიდვა.[4]

აღსანიშნავია, რომ სამუშაო ძალის დეფიციტი ირიბად 2025 წლის 1 დეკემბერს დამტკიცებულ უმაღლესი განათლების სისტემის რეფორმის ეროვნულ კონცეფციაშიც იყო გამოკვეთილი როგორც ერთ-ერთი მთავარი გამოწვევა. დოკუმენტის მიხედვით, იკვეთება რაოდენობრივი აცდენა უნივერსიტეტებში მიღებულ კვალიფიკაციებსა და ბაზრის მოთხოვნებს შორის.[5] ამ პრობლემის გადასაჭრელად, კონცეფცია  უნივერსიტეტებში მისაღები კვოტების განსაზღვრის  შრომის ბაზრის ანალიზზე დაფუძნებას ითვალისწინებს, რომელიც კერძო სექტორთან თანამშრომლობით უნდა განხორციელდეს.[6]

სამუშო ძალის დეფიციტზე საუბრობს საქართველოს ბიზნესასოციაციაც. ბიზნესასოციაციის პრეზიდენტის, სოსო ფხაკაძის მიხედვით, ბოლოს სამი წლის განმავლობაში სამუშაო ძალის დეფიციტი ქართული ბიზნესის მიერ ყველაზე მნიშვნელოვან ორ პრობლემას შორის სახელდება და ზოგ სექტორში დეფიციტი 20-22% ნიშნულსაც აღწევს.[7]

2. საკანონმდებლო ცვლილებების შინაარსი

ზემოხსენებული გამოწვევების მოსაგვარებლად, შრომითი მიგრაციის კანონში მიღებული ცვლილებები და თანმდევი დადგენილებები, მთელ რიგ ზომებს ითვალისწინებს, მათ შორის მუდმივი ბინადრობის  არმქონე პირთათვის[8] შრომითი საქმიანობის უფლების მოპოვების გარეშე დასაქმებისა და თვითდასაქმების  აკრძალვას, შრომითი საქმიანობის უფლების მოპოვების/უცხოელის დასაქმების წინაპირობებს, წესებსა და პროცედურებს და მოცემული შრომითი უფლების შეწყვეტის წესებს. ასევე ცვლილებები შევიდა შრომითი უფლების განხორციელების და უცხოელების დასაქმების აღრიცხვის, მონიტორინგისა და კონტროლის მექანიზმებში და გაიზარდა ადმინისტრაციული ჯარიმებს როგორც დამსაქმებლების ისე დასაქმებული იმიგრანტების მიმართ, უცხოელების შრომითი უფლების გარეშე დასაქმების, ხელშეკრულების შეწყვეტის ან/და მოდიფიცირების შეუტყობინებლობის შემთხვევებში და სხვა. დადგენილება N70 ასევე განსაზღვრავს კვოტებს იმ პროფესიებსა და შრომით/სამეწარმეო საქმიანობებზე, რომლებიც „ არ მოითხოვს მაღალკვალიფიციურ შრომას ან რომლის მქონე ადგილობრივი სამუშაო ძალის მიწოდება საქართველოს (ეროვნულ) შრომის ბაზარზე აჭარბებს ან გადააჭარბებს მასზე მიმდინარე ან სამომავლო მოთხოვნას”.[9] შედეგად, მიმდინარე კალენდარული წლისთვის, დადგენილება მუდმივი ბინადრობის არმქონე უცხოელებისთვის აწესებს ნულოვან კვოტებს  შრომით/სამეწარმეო საქმიანობაზე  რომელიც უკავშირდება საკურიერო მომსახურებას, მგზავრების გადაყვანას და ასევე  ტურისტებისთვის გიდების სერვისის მიწოდებას, ხოლო ტურისტებისთვის სამთო, ალპური და სათხილამურო გამყოლების სერვისის მიწოდების სფეროში, შრომითი მიგრანტების წლიური კვოტა  200 ერთეულით განისაზღვრა.[10]

2.1. შრომითი საქმიანობის უფლება

ზემოაღნიშნული საკანონმდებლო ცვლილებების მიღებამდე, უცხოელებისთვის საქართველოში კანონიერად დასაქმების წინაპირობა მხოლოდ ქვეყანაში კანონიერად ყოფნა და საქართველოს ოკუპირებული ტერიტორიებიდან დევნილთა, შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროს შესაბამის ბაზაში რეგისტრაცია იყო.[11] 1 მარტს ძალაში შესული საკანონმდებლო ცვლილებების მიხედვით, შრომითი საქმიანობის უფლება მხოლოდ იმ უცხოელებს ექნებათ, რომლებიც სარგებლობენ D1 კატეგორიის ვიზით ან შრომითი ბინადრობის უფლებით, ან სხვა სახის ბინადრობის უფლებით და ამავდროულად კანონმდებლობით დადგენილი წესის მიხედვით მინიჭებული აქვთ შრომითი საქმიანობის უფლება. შედეგად, ქვეყანაში დროებით მყოფ (მაგ., ტურისტებს) ან სხვადასხვა სახის  ბინადრობის უფლების მქონე უცხოელებს (მაგ., სტუდენტებს) ეზღუდებათ თვითდასაქმებისა და დაქირავებული შრომის უფლება შესაბამისი შრომითი საქმიანობის უფლების მოპოვების გარეშე. თვითდასაქმებულ უცხოელებს, რომლებიც მიმდინარედ ახორციელებენ შრომით/სამეწარმეო საქმიანობას, მიმდინარე წლის 1 მაისამდე აქვთ ვადა, რათა მოიპოვონ შესაბამისი შრომითი საქმიანობის უფლება, ხოლო სამინისტროს ერთიან ბაზაში რეგისტრირებულ აქტიური სტატუსის მქონე უცხოელებს, რომლებიც დაქირავებულ შრომაში არიან ჩართული, 2027 წლის 1 იანვრამდე აქვთ ვადა შრომით საქმიანობის უფლების მოპოვებისთვის.[12] მუდმივი ბინადრობის უფლების არმქონე უცხოელზე შრომითი საქმიანობის უფლების გაცემა ხდება დამსაქმებლის განცხადების საფუძველზე, ხოლო თვითდასაქმებულ უცხოელზე - უშუალოდ.

დაქირავებულ შრომით ურთიერთობაში შესვლისთვის საჭირო შრომითი საქმიანობის უფლების მოპოვების პროცედურა შემდეგნაირად გამოიყურება:  დამსაქმებელი, რომელსაც სურს უცხოელის დასაქმება, გარდა დადგენილებით განსაზღვრული შემთხვევებისა,[13]  ვალდებულია, 10 დღით ადრე შრომის მართვის საინფორმაციო სისტემაში განათავსოს ვაკანსია იმ პოზიციასთან დაკავშირებით, რომელზეც აპირებს შრომითი მიგრანტის დასაქმებას. მხოლოდ იმ შემთხვევაში თუ 10 დღის ვადაში სააგენტო ვერ შეძლებს შესაბამისი ადგილობრივი კადრის მოძიებასა და დამსაქმებლისთვის მიწოდებას ან დამსაქმებლის უარი მიწოდებული პირების დასაქმებასთან დაკავშირებით, სააგენტოს მიერ დასაბუთებულად იქნება ცნობილი, აქვს უფლება დამსაქმებელს წარადგინოს უცხოელის დასაქმების განცხადება.[14]

თავის მხრივ, მნიშვნელოვანია, რომ საკანონმდებლო ცვლილებების მიხედვით, შრომით იმიგრანტზე შრომითი საქმიანობის უფლება გაიცემა კონკრეტულ დამსაქმებელთან მუშაობის უფლებით, თვითდასაქმებული უცხოელების შემთხვევაში კი კონკრეტული სპეციალობისა და სფეროს მითითებით.[15] შრომითი საქმიანობის ნებართვების ხანგრძლივობა 6 თვიდან 1 წლამდე ვადითაა განსაზღვრული, რომელიც პირველი 5 წლის განმავლობაში არაუმეტეს 1 წლის ვადით შეიძლება განახლდეს.  ამავდროულად, შრომით მიგრანტსა და დამსაქმებელს შორის ხელშეკრულების ვადის ამოწურვა, ისევე როგორც ხელშეკრულების ვადაზე ადრე შეწყვეტა, შრომითი საქმიანობის უფლების შეწყვეტის საფუძველია. დამსაქმებელი ვალდებულია ხელშეკრულების ვადაზე ადრე შეწყვეტის შესახებ სააგენტოს 5 დღის ვადაში აცნობოს.[16] შრომით იმიგრანტს/თვითდასაქმებულ უცხოელს, რომელსაც შრომითი საქმიანობის უფლების გაცემაზე/გაგრძელებაზე უარი ეთქვა ან შრომითი საქმიანობის უფლება ვადაზე ადრე შეუწყდა, უფლება აქვს, შრომითი საქმიანობის უფლების გაცემის/გაგრძელების თაობაზე განცხადება განმეორებით წარადგინოს მიღებული შესაბამისი გადაწყვეტილების ჩაბარებიდან არანაკლებ 1 თვის შემდეგ.[17]

შრომითი საქმიანობის უფლების გაცემაზე უარის შესახებ გადაწყვეტილება შესაძლებელია გასაჩივრდეს სასამართლოში 1 თვის ვადაში. უარის შესახებ მიღებული გადაწყვეტილების გასაჩივრება, საჩივრის განხილვის პერიოდში არ წარმოშობს უცხოელის საქართველოში მუშაობის უფლებას, ასევე არ წარმოადგენს „უცხოელთა და მოქალაქეობის არმქონე პირთა სამართლებრივი მდგომარეობის შესახებ“ საქართველოს კანონის 48-ე მუხლით გათვალისწინებული საქართველოდან გასვლის ვალდებულების გადავადების სამართლებრივ საფუძველს. აღსანიშნავია ისიც, რომ იმ შემთხვევაში თუ სასამართლოს მიერ საკითხის განხილვის პერიოდში საქართველოს შინაგან საქმეთა სამინისტროს უფლებამოსილი ორგანოები უფლებამოსილები არიან პირი ქვეყნიდან გააძევონ, იმ შემთხვევაში თუ მას საქართველოში კანონიერად ყოფნის საფუძვლები ამოწურული აქვს.[18]

3. საკანონმდებლო ცვლილებების შეფასება

ზემოაღნიშნული ცვლილებები, ხელშესახებად აუარესებს როგორც უვიზო რეჟიმის ფარგლებში, სხვადასხვა სახის ვიზითა და ბინადრობის უფლებით ქვეყანაში უკვე მყოფი უცხოელების დასაქმების შესაძლებლობებსა და დასაქმების პირობებს ისე მომავალში, დამსაქმებლების მიერ საქართველოში კონკრეტულად დასაქმების მიზნით მოზიდული შრომითი მიგრანტების უფლებებსა და შრომით პირობებს.  ეს უკანასკნელი განსაკუთრებით მოწყვლადი კატეგორიაა.

სპეციალურად დასაქმების მიზნით სხვა ქვეყნიდან რეკრუტირებულ პირებმა (ე.წ. guestworker-ებმა) ხშირად არ იციან ადგილობრივი ენა, მათი შრომითი და სხვა სახის უფლებები მასპინძელ ქვეყანაში და ხშირ შემთხვევაში მათ და მათ ოჯახებს აღებული აქვთ დიდძალი ვალი შრომითი მიგრაციისთვის საჭირო რეკრუტირების გადასახადის და სხვა დაკავშირებული ხარჯების დასაფარად.[19] ენის და უფლებების არცოდნა, განსაკუთრებით კი აღებული ვალის დაფარვის აუცილებლობა, მათ განსაკუთრებულად მოწყვლად სიტუაციაში აყენებს და შესაბამისი საკანონმდებლო გარანტიების არარსებობის შემთხვევაში, მკაფიოდ მცირდება შესაძლებლობა მოითხოვონ უკეთესი ხელფასები და სამუშაო გარემო და იზრდება მათი შრომითი ექსპლუატაციის რისკები.

3.1. შრომითი საქმიანობის უფლების მოპოვების პროცედურის დამსაქმებლის კონტროლს ქვეშ მოქცევა

ქვეყანაში მყოფი მუდმივი ბინადრობის უფლების არმქონე ან ქვეყანაში სპეციალურად დასაქმების მიზნით მოზიდული მიგრანტის მიერ შრომითი საქმიანობის უფლების პირველადი მოპოვების და შემდგომი გახანგრძლივების ადმინისტრაციული პროცედურების სრულიად დამსაქმებლის მეშვეობით წარმოება, პროცედურას ამ უკანასკნელის კონტროლის ქვეშ აქცევს. იმის გათვალისწინებით, რომ D1 შრომითი ვიზა და შრომითი ბინადრობის ნებართვები და შესაბამისად ამ დოკუმენტების მფლობელთა კანონიერი სტატუსი ქვეყანაში, პირდაპირ დამოკიდებულია დასაქმების სტატუსსა და შრომითი საქმიანობის უფლებაზე, ადმინისტრაციული პროცედურების დამსაქმებლისთვის დაქვემდებარება მათ შრომითი მიგრანტების კანონიერი სტატუსის განსაზღვრის ფაქტობრივ ძალაუფლებას ანიჭებს. საერთაშორისო პრაქტიკა აჩვენებს, რომ ეს ძალაუფლება შესაძლოა გახდეს შრომითი მიგრანტების დაშინების ინსტრურმენტი, რაც ამცირებს მათ შესაძლებლობას მოითხოვონ უკეთესი სამუშაო პირობები და ანაზღაურება და მიგრანტების მიერ ექსპლუატაციურ სამუშაო პირობებზე დასათანხმებლად შეიძლება იქნეს გამოყენებული.[20] ეს ძალაუფლება დამსაქმებლის მხრიდან ანაზღაურების არგადახდის ან ანაზღაურების თვითნებური შემცირებისთვისაც შეიძლება იქნეს გამოყენებული, როგორც დამსაქმებლის მიერ მიგრანტისთვის კანონიერი სტატუსის შენარჩუნების „საფასური“.[21]

3.2 შრომითი საქმიანობის  ნებართვაზე  უარის თქმის გასაჩივრების არაეფექტიანი მექანიზმი

უცხოელს,  შრომითი საქმიანობის უფლების გაცემაზე უარის თქმის ან აღნიშნული უფლების ვადაზე ადრე შეწყვეტის შემთხვევაში, სამინისტროსთვის განმეორებით ნებართვის მიღებისთვის განცხადების წარდგენის უფლება მხოლოდ 1 თვის შემდეგ წარმოეშობა. აღნიშნული შეზღუდვა განსაკუთრებით პრობლემურია იმ გარემოების გათვალისწინებით, რომ შრომითი საქმიანობის უფლება უცხოელის საქართველოში კანონიერად ყოფნისა და ეკონომიკურ საქმიანობაში მონაწილეობის ერთ-ერთ მნიშვნელოვან სამართლებრივ საფუძველს წარმოადგენს. შესაბამისად, ერთი თვის განმავლობაში განმეორებითი მიმართვის შესაძლებლობის შეზღუდვა ფაქტობრივად გულისხმობს იმას, რომ უცხოელი ამ პერიოდის განმავლობაში მოკლებულია შესაძლებლობას მოიძიოს ახალი დამსაქმებელი და ახალი სამართლებრივი საფუძვლით მოითხოვოს შრომითი საქმიანობის უფლების მინიჭება, რაც გულისხმობს იმას, რომ უცხოელი იძულებული იქნება დატოვოს ქვეყანა, თუ მას ამ ერთი თვის განმავლობაში, საქართველოში ყოფნის სხვა კანონიერი სამართლებრივი საფუძველი არ გააჩნია, წინააღმდეგ შემთხვევაში მასზე  “უცხოელთა და მოქალაქეობის არმქონე პირთა შესახებ“ საქართველოს კანონი გავრცელდება და მისი ქვეყნიდან გაძევება მოხდება.

განსაკუთრებით პრობლემურია ის გარემოება, რომ მიგრანტი მშრომელის მიერ სამუშაოს დაკარგვა და კონკრეტულ დამსაქმებელთან გაფორმებული ხელშეკრულების ვადაზე ადრე შეწყვეტა, საკანონმდებლო ცვლილებების მიხედვით, შრომითი საქმიანობის უფლების შეწყვეტის ავტომატური საფუძველია. ეს მაშინ, როდესაც საერთაშორისო შრომითი სტანდარტების თანახმად, მხოლოდ სამუშაოს დაკარგვა შრომითი მიგრანტის სამართლებრივი სტატუსის ცვლილების საფუძველი არ უნდა გახდეს. უფრო ზუსტად, შრომის საერთაშორისო ორგანიზაციის 143-ე კონვენციის მე-8 მუხლის თანახმად, იმ შემთხვევაში, თუ მიგრანტი მშრომელი დასაქმების მიზნით ქვეყნის ტერიტორიაზე კანონიერად ცხოვრობდა, იგი არ ჩაითვლება უკანონო მიგრანტად  მხოლოდ სამუშაოს დაკარგვის ფაქტის გამო; თავისთავად სამუშაოს დაკარგვა არ უნდა იწვევდეს მისი ცხოვრების უფლების ან/და მუშაობის ნებართვის გაუქმებას.[22] მარტში ამოქმედებული საკანონმდებლო ცვლილებებით კი, შრომითი საქმიანობის უფლების მთლიანად დამსაქმებელთან გაფორმებული შრომით ხელშეკრულებასთან დაკავშირება, მშრომელს განსაკუთრებით მოწყვლად მდგომარეობაში აყენებს და მის სამართლებრივ სტატუსს მთლიანად ერთ კონკრეტულ დასაქმების ადგილს უქვემდებარებს. 

ამასთან, მიგრანტი მშრომელის სამართლებრივი სტატუსის მთლიანად ერთ დამსაქმებელთან დაკავშირება წინააღმდეგობაში მოდის ზოგად მოთხოვნასთან, რომ  სახელმწიფომ უნდა მიიღოს ზომები, ექსპლუატატორული შრომითი პრაქტიკების და ტრეფიკინგის თავიდან ასაცილებლად.[23] მოქმედი რეგულირება ადმინისტრაციულ ორგანოებთან ოფიციალურ კორესპონდენციაში სუბიექტად მხოლოდ დამსაქმებელს ხედავს, რომელსაც უჩნდება ლეგიტიმური საფუძველი, მოითხოვოს მშრომელის სამგზავრო თუ ვინაობის დამადასტურებელი დოკუმენტები. ამგვარი მოცემულობა, როდესაც მშრომელი დამსაქმებელზეა დამოკიდებული არა მხოლოდ ფინანსურად, არამედ სამართლებრივადაც ბუნებრივად ზრდის მისი შრომითი ექსპლუატაციის რისკებს.

შრომის საერთაშორისო სტანდარტების თანახმად, ასევე რეკომენდებულია, რომ მიგრანტს, რომელმაც დაკარგა სამუშაო, უნდა მიეცეს საკმარისი დრო სხვა (ალტერნატიული) სამუშაოს მოსაძებნად. შესაბამისად, უნდა გაგრძელდეს მისი ცხოვრების უფლების (ბინადრობის ნებართვის) მოქმედების ვადაც.[24] განსახილველი საკანონმდებლო ცვლილებებით შემოღებული რეგულირება მიგრანტს არც ახალი სამსახურის მოძებნის საშუალებას აძლევს, რადგან მას პრაქტიკულად სამსახურის დაკარგვიდან ერთ თვეში მოუწევს ქვეყნის დატოვა.

ამასთანავე, მოქმედი რეგულაცია პრობლემურია ეფექტიანი სამართლებრივი დაცვის უფლების თვალსაზრისითაც. შრომითი საქმიანობის უფლების გაცემაზე უარის შესახებ გადაწყვეტილება შესაძლებელია გასაჩივრდეს სასამართლოში ერთი თვის ვადაში, თუმცა  ეს არ აჩერებს მის მოქმედებას და საჩივრის განხილვის პერიოდში უცხოელს არ ეძლევა საქართველოში შრომითი საქმიანობის განხორციელების უფლება. ამასთან, გასაჩივრება არ წარმოადგენს საქართველოდან გასვლის ვალდებულების გადავადების სამართლებრივ საფუძველს. შესაბამისად უცხოელი, შეიძლება  დაექვემდებაროს ქვეყნიდან გაძევებას იმ შემთხვევაში, თუ მას საქართველოში ყოფნის სხვა სამართლებრივი საფუძველი არ გააჩნია, მიუხედავად იმისა, რომ იყენებს სასამართლოში გასაჩივრების უფლებას,  იმ შემთხვევაში თუ  პირველი ინსტანციის სასამართლოს მიერ საქმის განხილვამდე უცხოელი უკვე გაძევებული იქნება ქვეყნიდან ეს  თავის მხრივ პრაქტიკულად ართულებს სამართლებრივი დაცვის განხორციელების შესაძლებლობას, ვინაიდან პირი იძულებული ხდება გააგრძელოს სამართლებრივი დავა საქართველოს ფარგლებს გარეთ, რაც დაკავშირებულია დამატებით ფინანსურ, ადმინისტრაციულ და ორგანიზაციულ სირთულეებთან.  

მნიშვნელოვან პრობლემას წარმოადგენს ისიც, თუ რამდენად უზრუნველყოფილია უცხოელის მონაწილეობა სასამართლო პროცესში იმ შემთხვევაში, თუ იგი ქვეყნიდან გაძევებულია. მიუხედავად იმისა, რომ მოქმედი პროცესუალური მექანიზმები გარკვეულ შემთხვევებში ითვალისწინებს დისტანციურ მონაწილეობას, პრაქტიკაში ასეთი მონაწილეობა ყოველთვის არ უზრუნველყოფს პროცესის ეფექტიანობას, განსაკუთრებით მაშინ, როდესაც საქმე ეხება მტკიცებულებების უშუალო წარდგენას, რის გამოც უცხოელი იძულებული ხდება დამატებით გასწიოს ხარჯები საადვოკატო მომსახურებისთვის.

3.3 შრომითი უფლების კონკრეტულ დამსაქმებელზე მიბმა

როგორც უკვე აღინიშნა, შრომითი მიგრანტების შემთხვევაში, შრომითი საქმიანობის უფლება კონკრეტულ ადგილობრივ დამსაქმებელთან მუშაობის უფლებით გაიცემა,[25] ხოლო თვითდასაქმებული უცხოელის შემთხვევაში კონკრეტული სპეციალობისა და სექტორის მითითებით.

შრომითი უფლების და შესაბამისად მასთან დაკავშირებული ქვეყანაში ყოფნის კანონიერი უფლების კონკრეტულ დამსაქმებელზე მიბმა, დამსაქმებელს განსაკუთრებით დიდი ძალაუფლებას ანიჭებს დასაქმებულთა დასაქმების სტატუსისა და საიმიგრაციო სტატუსის განსაზღვრაში. შრომითი უფლების კონკრეტულ დამსაქმებელზე მიბმა, ქვეყანაში სპეციალურად დასაქმებისთვის მოზიდულ უცხოელებს მოწყვლად პოზიციაში აყენებს. ამ პირობებში, ხელშეკრულების არგაგრძელების ან ვადაზე ადრე შეწყვეტის მუქარით, დამსაქმებელს შრომითი მიგრანტის ექსპლუატაციურ პირობებზე დაყოლიების შესაძლებლობა იზრდება. ასევე, შრომით მიგრანტებს, უკეთესი პირობების და ანაზღაურების სურვილის შემთხვევაში ან ექსპლუატაციური შრომითი პირობების შემთხვევაში არ ეძლევათ შესაძლებლობა დატოვონ ან/და შეიცვალონ დამსაქმებელი, ისე რომ არ დაკარგონ შრომითი საქმიანობის უფლება და ქვეყანაში კანონიერად ყოფნის საფუძვლები.

Amnesty International-ის თანახმად, საიმიგრაციო რეჟიმებში, სადაც სამსახურის დატოვებისას ან სამსახურიდან განთავისუფლებისას მომენტალურად ან მოკლე ვადაში უქმდება შრომითი საქმიანობის უფლება  ან ვიზა, იზრდება შრომითი ექსპლუატაციის რისკები, რადგან ეს ამცირებს დასაქმებულების მიერ შრომითი ექსპლუატაციისა და დარღვევების შესახებ სახელმწიფო ორგანოებზე მიმართვიანობას, რადგან არსებობს არარეგულარული საიმიგრაციო სტატუსის აღმოჩენისა და დეპორტაციის შიშები.[26]  იმ საიმიგრაციო რეჟიმებშიც კი, სადაც შრომით მიგრანტებს ახალი დამსაქმებლის მოსაძებნად დამატებითი დრო ეძლევათ, პრაქტიკა აჩვენებს, რომ ახალი დასაქმების მოსაძებნად მიცემული რამდენიმეკვირიანი (მაგ. ჰონგ-კონგი) ან თუნდაც სამთვიანი ვადა (მაგ. სამხრეთ კორეა), შრომით მიგრანტების მიერ ადგილობრივი ენის არასრულყოფილად ცოდნის გამო არასაკმარისია ადგილობრივი ვაკანსიების მოსაძებნად და შრომითი პირობების საფუძვლიანად შესასწავლად, შესაბამისად მოკლევადიანი დროითი ლიმიტი მიგრანტებს აიძულებს დათანხმდნენ არასახარბიელო შრომით პირობებს, იმისთვის რომ არ დაკარგონ კანონიერი საიმიგრაციო სტატუსი.[27]

ამასთან, ბინადრობის უფლების დასაქმების სტატუსზე და შესაბამისად კონკრეტულ დამსაქმებელზე მიბმა ნიშნავს, რომ შრომით ექსპლუატაციის შემთხვევაში შრომით მიგრანტებს მცირე ვადებში უწევთ ქვეყნის დატოვება რაც ართულებს დაზარალებული შრომითი მიგრანტების წვდომას სამართლებრივ ინსტრუმენტებზე მიყენებული ზიანის ასანაზღაურებლად.[28]

აღნიშნული ცვლილებები უარყოფითად აისახება არა მხოლოდ დროებით შრომით მიგრანტებზე (ე.წ. guestworker-ებზე), არამედ იმ უცხოელებზეც, რომლებიც ქვეყანაში სხვადასხვა საფუძვლით ცხოვრობენ, თუმცა არ ფლობენ მუდმივ ბინადრობას. მათ შორის არიან სტუდენტები და დროებითი ბინადრობის მქონე პირები, რომელთაც ადრე შედარებით თავისუფლად შეეძლოთ დასაქმება, ახლა კი საჭიროებენ შრომითი საქმიანობის ნებართვას, რომელიც დამსაქმებლის მეშვეობით გაიცემა და მოიცავს შრომის ბაზრის ტესტს. ნებართვის კონკრეტულ დამსაქმებელზე მიბმა და მისი დაკარგვა დასაქმების შეწყვეტისთანავე, ამცირებს მიგრანტების მოლაპარაკების ძალას და ზრდის მათი მოწყვლადობისა და ექსპლუატაციის რისკებს. ახალი სამსახურის მოძიება კი დაკავშირებულია დამატებით ბიუროკრატიულ პროცედურებთან, რაც მინიმუმ რამდენიმე კვირიან უმუშევრობას იწვევს. ეს განსაკუთრებით პრობლემურია გრძელვადიანად მცხოვრები მიგრანტებისთვის, რომელთა ეკონომიკური სტაბილურობა მნიშვნელოვნად არის დამოკიდებული დასაქმებაზე.

მოწოდებები

ზემოთ აღნიშნული საფრთხეების პრევენციისთვის და შესაბამისი საერთაშორისო გამოცდილების გათვალისწინებით, შრომითი მიგრანტების დამსაქმებელზე დამოკიდებულების  და ექსპლუატაციის საფრთხეების შესამცირებლად მინიმუმ საჭიროა:

• შრომითი საქმიანობის უფლების მოპოვების პროცედურის დამსაქმებლისთვის დაქვემდებარების გაუქმება და პროცედურის, მათ შორის შრომითი საქმიანობის უფლების პირველადი მოპოვებისა და უფლების განახლების პროცედურის უშუალოდ მიგრანტებისთვის დაქვემდებარება;
• შრომითი საქმიანობის უფლების კონკრეტულ დამსაქმებელზე მიბმის გაუქმება და თავისუფალი შრომითი საქმიანობის უფლების, ან უკიდურეს შემთხვევაში კონკრეტულ სექტორზე მიბმული შრომითი საქმიანობის უფლების დანერგვა, რათა დასაქმებულებს თავისუფლად შეეძლოთ ექსპლუატაციური დასაქმების დატოვება და ახლის მოძიება.[29]
• მიგრანტების შრომით საქმიანობის უფლებისა და ბინადრობის უფლების ავტომატური დაკავშირებისა და ბინადრობის უფლების დაკარგვის პრინციპზე უარის თქმა, რადგან არსებითია, დასაქმების დაკარგვის შემთხვევაში შრომით მიგრანტებს ჰქონდეთ გონივრული ვადა ახალი დასაქმების მოპოვებისთვის და შრომითი ექსპლუატაციის შემთხვევებში, გონივრული ვადა შესაბამისი სამართლებრივი პროცედურების წარმოებისთვის.
• არსებითია, უსაბუთოდ დარჩენილ მიგრანტებს, რომლებიც დამსაქმებლების მიერ შესაძლო დეპორტაციის მუქარისა და ალტერნატიული დასაქმების მოპოვების სირთულის გათვალისწინებით, შრომითი ექსპლუატაციის განსაკუთრებულად მძაფრი საფრთხის წინაშე დგანან, დეპორტაციის შიშის გარეშე შეეძლოთ შრომითი ექსპლუატაციის შემთხვევებში შესაბამის ორგანოების წინაშე ჩივილი.[30]
• რეკრუტირების პროცესების გამჭვირვალობა და რეკრუტირების კომპანიების მიერ დასაქმებულებისგან საფასურის აღების პრევენცია, რაც შრომითი მიგრანტების ჭარბვალიანობის ერთ-ერთი მთავარი განმაპირობებელია.

გაზიარება