15 ოქტომბერს ევროპის საბჭოს ვენეციის კომისიამ გამოქვეყნა მოსაზრება საქართველოში 2023-2025 წლებში განხორციელებულ საკანონმდებლო ცვლილებებთან დაკავშირებით, რაც ეხება გრანტების შესახებ კანონში ცვლილებებს, უცხოეთის აგენტად რეგისტრაციის ვალდებულებას და სხვა კანონებს უცხოური გავლენების შესახებ.  სოციალური სამართლიანობის ცენტრი გთავაზობთ ვენეციის კომისიის შეფასებების მოკლე მიმოხილვას ამ საკითხზე მაღალი საზოგადოებრივი ინტერესის გათვალისწინებით.  კომისია მიიჩნევს, რომ ბოლო ორ წელში მიღებული საკანონმდებლო აქტები იძულებითი და მასტიგმატიზებელია, და საბოლოოდ შეუთავსებელია დემოკრატიულ პლურალიზმთან.

ნიშანდობლივია რომ 2024 წლის მაისში მიღებულ კანონთან დაკავშირებით „უცხოური გავლენების გამჭვირვალობის შესახებ“ ვენეციის კომისიამ 2024 წელს გამოქვეყნდა საგანგებო დასკვნა,[1] სადაც აღნიშნა რომ ეს კანონი შეუსაბამო იყო გამოხატვის და შეკრების თავისუფლების, ასევე პირადი ცხოვრების დაცვის საერთაშორისო და ევროპულ სტანდარტებთან. კომისიამ აღნიშნა,  რომ კანონი შეუსაბამოდ მძიმე ტვირთს აკისრებდა სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებს და მედიას წარედგინათ დოკუმენტაცია მათი დაფუძნების და საქმიანობის შესახებ, რაც იწვევდა მათ სტიგმატიზებას და საფრთხეს უქმნიდა ეფექტიან საქმიანობის და სანდოობას. კომისიამ 2024 წელს ხაზგასმით აღნიშნა, რომ ამგვარ კანონს გამყინავი ეფექტი ექნებოდა ამ ორგანიზაციების საქმიანობისთვის, გააჩუმებდა კრიტიკულ ხმებს, რაც საფრთხეს უქმნის დემოკრატიულ დებატებს და პლურალიზმს. კომისიის ეს მოსაზრება გაიზიარა არაერთმა საერთაშორისო ორგანიზაციამ, მათ შორის ეუთომ, გაერომ, ევროკავშირმა, ევროპის საბჭოს საპარლამენტო ასამბლეამ. თუმცა კანონი მაინც დაჩქარებული წესით მიიღო პარლამენტმა, მას მერე რაც გადაწონა პრეზიდენტის ვეტო. კანონის მოქმედება ასევე არ შეაჩერა საკონსტიტუციო სასამართლომ, რის შემდეგაც სარჩელი საქართველოს წინააღმდეგ შევიდა ადამიანის უფლებათა ევროპულ სასამართლოში. ამ წარმოებაში ვენეციის კომისია ჩართულია მესამე მხარედ და მის მოსაზრებას მნიშვნელოვანი სამართლებრივი ძალა აქვს ევროპული სასამართლოსთვის.

უცხოური გავლენების გამჭვირვალობის კანონს 2025 წელს მოჰყვა კიდევ ერთი კანონი, რომელიც უცხოეთის აგენტის რეგისტრაციის შესახებ, რომელიც ქართული ოცნების ხელისუფლების განცხადებით ამერიკული „ფარას“ ანალოგია, და მისი მიღება საჭირო გახდა, რადგან გამჭვირვალობის კანონის იმპლემენტაცია ვერ ხდებოდა და ის მიზანს ვერ აღწევდა. თუმცა ქართული ფარას მიღების შემდეგ 2024 წელს მიღებული კანონი აღარ გაუუქმებია პარლამენტს, რაც ნიშნავს რომ ორივე მოქმედია. „ფარას“ მოთხოვნების შეუსრულებლობა იწვევს სისხლის სამართლებრივ პასუხისმგებლობას და სანქცია 5 წლამდე თავისუფლების აღკვეთას ითვალისწინებს. ამას თან მოჰყვა გრანტების შესახებ კანონში შესული ცვლილებები, რომელიც გრანტის გაცემას კრძალავს მთავრობის ნებართვის გარეშე. ავტორიზების გარეშე გრანტის გაცემა კი ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევად მიიჩნევა. მაუწყებლობის შესახებ კანონით ასევე აიკრძალა უცხოური დაფინანსების მიღება მაუწყებლობის მიერ. შეზღუდვები დაუწესდათ ასევე პოლიტიკურ პარტიებსაც დაფინანსების მიღებასთან დაკავშირებით.

საერთაშორისო სამართლებრივი ჩარჩო

აღნიშნული საკანონმდებლო ცვლილებები ვენეციის კომისიამ გაანალიზა ადამიანის უფლებათა არაერთი საერთაშორისო სამართლებრივი ინსტრუმენტის ჭრილში, რომელიც სავალდებულია საქართველოსთვის შესასრულებლად, მათ შორის, სამოქალაქო და პოლიტიკურ უფლებათა საერთაშორისო პაქტი (ICCPR) და ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენცია (ECHR). მოცემული საკანონმდებლო აქტები შეფასებულია გამოხატვის თავისუფლების, გაერთიანების თავისუფლების, პირადი და ოჯახური ცხოვრების უფლების, დისკრიმინაციის აკრძალვის და საკუთრების უფლების ჭრილში. კომისია ასევე მითითებას აკეთებს მის წინა დასკვნებზე და ზოგად გაიდლაინებზე, სადაც ის არაერთხელ ხაზს უსვამს რომ სამოქალაქო საზოგადოების და მედიის მიმართ  დაწესებული შეზღუდვები მაქსიმალურად ვიწროდ უნდა იყოს ფორმულირებული და წინასწარ განსაზღვრული, იმისათვის რომ არ გამოიწვიოს ამ ორგანიზაციების სტიგმატიზაცია და მარგინალიზაცია. კომისიამ ასევე მითითება გააკეთა საქართველოს ვალდებულებებზე, რაც მას უნდა შეესრულებინა ევროკავშირის კანდიდატი წევრის სტატუსთან დაკავშირებით, კერძოდ პრიორიტეტი #7 დან 10, რაც ეხება თავისუფალი და პლურალისტური მედია გარემოს უზრუნველყოფას და სამოქალაქო საზოგადოების ჩართულობის უზრუნველყოფას გადაწყვეტილების მიღების პროცესში. აღსანიშნავია, რომ 2024 წლის ნოემბერში ხელისუფლებამ ევროკავშირთან ასოცირებასთან დაკავშირებული მოლაპარაკებების შეჩერება გამოაცხადა.

კანონების მიღების წესი

პირველ რიგში კომისიამ შეაფასა ამ კანონების მიღების პროცესი, რომელიც მიიჩნია სრულად გაუმჭირვალედ და ნაკლოვანად, რადგან ყველა წარმოდგენილი აქტი პარლამენტმა მიიღო დაჩქარებული წესით, სათანადო განხილვების გარეშე, სადაც არ იყვნენ ჩართული არც ოპოზიციის წარმომადგენლები და არც სამოქალაქო საზოგადოების წევრები. ინკლუზიური მიდგომის ნაკლებობის გამო კანონებს შესაბამისად აკლიათ სათანადო ანალიზი და შეფასება მათ საჭიროებასა და პროპორციულობასთან დაკავშირებით.

ვენეციის კომისიის მოსაზრებით, უცხოური გავლენების გამჭვირვალობის კანონის მსგავსად, ეს კანონებიც უნდა გაანალიზდეს სისტემური მიდგომით, მათი საჭიროებიდან და პროპორციულობიდან გამომდინარე. როგორც გამჭვირვალობის კანონის შემთხვევაში ვერ შეძლო ხელისუფლებამ დაესაბუთებინა რატომ იყო ეს კანონი საჭირო, იმ ფონზე როცა არსებობდა ფინანსური ანგარიშგების სხვადასხვა ვალდებულებები ორგანიზაციებისთვის, იმგვარად ის ვერ ასაბუთებს “ქართული ფარას” მიღების საჭიროებას. ამასთანავე ხელისუფლებამ აღიარა გამჭვირვალობის კანონის წარუმატებლობა, და მისი გაუქმების გარეშე ახალი სამართლებრივი რეჯიმი მიიღო ფარას სახით.

შეფასებითი ნაწილი

1. ქართული ფარა

ვენეციის კომისია განმარტავს, რომ გამოხატვის თავისუფლებაში, ასევე გაერთიანების თავისუფლებაში ჩარევა საერთაშორისო უფლებრივი სტანდარტებით დასაშვებია, თუ ის სამსაფეხუროვან ტესტს აკმაყოფილებს: შეზღუდვები კანონით არის განსაზღვრული (1); შეზღუდვას აქვს ლეგიტიმიური მიზანი (2), აუცილებელია და პროპორციულიია დემოკრატიული საზოგადოებისთვის მისი ლეგიტიმური მიზნის მისაღწევად (3). ნიშანდობლივია, რომ ამავე ტესტს იყენებს ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოც უფლების შეზღუდვის ლეგიტიმურობის შესამოწმებლად.

კომისიამ დააზუსტა, რომ ამერიკული კანონის ტექსტზე მითითება არ გულისხმობს რომ ის შესაბამისობაშია საერთაშორისო სტანდარტებთან, მაშინ როცა განსაკუთრებული მნიშვნელობა აქვს იმ საკითხის შეფასებას, თუ შინაარსობრივად რა კონტექსტში გამოიყენება ეს კანონი. ამ შემთხვევაში მნიშვნელობა აქვს არა კანონის ტექსტს, არამედ იმ სამართლებრივ პრინციპებს და პრაქტიკას, რის ფარგლებშიც კანონი ოპერირებს. ასე რომ, კომისია არ მიიჩნევს რომ ამერიკული ფარას “ზუსტი ანალოგი” გულისხმობს იმას, რომ ქართული ფარა საერთაშორისო სტანდარტებთან შესაბამისობაშია. ამიტომ კომისიამ შეაფასა ფარას ქართული ვერსია მისი კონტექსტიდან და სამართლებრივი პრინციპებიდან გამომდინარე.

კომისია აღნიშნავს, რომ იმისათვის რომ შეფასდეს კანონი რამდენად ლეგალურია მხედველობაში უნდა მივიღოთ არა მხოლოდ ის, რომ ის ფორმალურ დონეზე არსებობს, არამედ მისი ხარისხიც, თუ რამდენად გასაგები, განჭვრეტადი და ზუსტია მისი შინაარსი. ვენეციის კომისიამ ქართული ფარა შეადარა რუსულ კანონს უცხოური აგენტების შესახებ და ასევე უცხოური გავლენების გამჭვირვალობის შესახებ კანონს, რომელთა შემთხვევაშიც დაადგინა, რომ ორივე კანონი იყო ზედმეტად ბუნდოვანი და ფართო, რაც სახელმწიფოს აძლევდა მისი თვითნებური ინტერპრეტაციის და გამოყენების ბერკეტებს. ამ შემთხვევაშიც, კომისიის მოსაზრებით, ქართული ფარა არ იძლევა გასაგებ, კონკრეტულ და ობიექტურ კრიტერიუმებს თუ ვინ არის „უცხოური პრინციპალი“ ან  „უცხოური პრინციპალის აგენტი“, ასევე რას გულისხმობს „პოლიტიკური საქმიანობა“. ის ასევე არ განმარტავს რა სახის და მოცულობის ინფორმაცია უნდა წარუდგინოს ორგანიზაციამ ანტიკორუფციულ ბიურს, რომელსაც განუსაზღვრელად შეუძლია „ეროვნული უსაფრთხოების ინტერესებზე“ მითითებით მუდმივად მოითხოვოს სხვადასხვა სახის ინფორმაცია ორგანიზაციიდან. სისხლის სამართლებრივი პასუხისმგებლობის საფუძვლებიც აქედან გამომდინარე არის ძალიან ფართო.  ეს კი იწვევს იმას, რომ პირთა და ორგანიზაციათა ფართო წრეს არ შეუძლია გონივრულად წინასწარ განსაზღვრონ გამოიწვევს თუ არა მათი ჩვეულებრივი სამოქალაქო ან პროფესიული საქმიანობა გაუთვალისწინებელ, მაგრამ უდავოდ მძიმე დამატებით ვალდებულებებს და სანქციებს. შესაბამისად, კომისიის აზრით, კანონი ვერ აკმაყოფილებს წინასწარ ცნობადობისა და სამართლებრივი განსაზღვრულობის მოთხოვნებს.

რაც შეეხება ლეგიტიმურობასთან დაკავშირებული კითხვებს, ვენეციის კომისია განმარტავს, რომ თუკი ქართული ფარას მიზანი იყო გამჭვირვალობის მიღწევა, რასაც მისმა წინამორბედმა კანონმა ვერ მიაღწია, ცალკე აღებული გამჭვირვალობის მიზანი ვერ იქნება გამოხატვის თავისუფლებაში და სხვა ფუნდამენტურ უფლებებში ჩარევის ლეგიტიმური საფუძველი. გამჭვირვალობა მხოლოდ იმ შემთხვევაში იქნება ლეგიტიმური მიზანი, თუკი ის ემსახურება უფრო დიდ მიზნებს, როგორიც არის ეროვნული უსაფრთხოება, საჯარო წესრიგი ან უწესრიგობის აღმოფხვრა, და ამ შემთხვევაშიც ჩარევა უნდა იყოს ძალიან ვიწროდ განმარტებული. ის ფაქტი, რომ პრაქტიკაში ქართული ფარა მიზნად ისახავს ლეგიტიმური სამოქალაქო აქტორების ფართო კატეგორიების სამიზნედ ქცევას, რათა შეაფერხოს სამოქალაქო საზოგადოების საქმიანობა, აღნიშნულ ლეგიტიმურ მიზანს კითხვის ნიშნის ქვეშ აყენებს. კომისიის აზრით, განმარტებით ბარათში ვერ დასტურდება ქართული ფარას საფუძვლად არსებული ლეგიტიმური მიზანი. ასეთი დასაბუთების არარსებობის პირობებში, კომისია არ არის დარწმუნებული, რომ აღნიშნული აქტი აკმაყოფილებს ლეგიტიმურობის მოთხოვნას.

საჭიროების და პროპორციულობის ტესტის შემოწმებისას, ვენეციის კომისია ცალსახად ეყრდნობა ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრაქტიკას და აღნიშნავს რომ გამოხატვის თავისუფლებაში, ისევე გაერთიანების თავისუფლებაში ჩარევა უნდა პასუხობდეს “საზოგადოების გადაუდებელ საჭიროებას” და უნდა იყოს პროპორციული დასახულ ლეგიტიმურ მიზანთან. ვენეციის კომისია დაეყრდნო მის წინა შეფასებებს უცხოეთის აგენტების შესახებ რუსულ კანონთან მიმართებაში და მიუთითა, რომ ტერმინ “აგენტზე” მითითება იმთავითვე ნეგატიურ შინაარსს ატარებს საჯარო წარმოდგენებში და ისტორიული გამოცდილებით.  ამიტომ „უცხოელი პრინციპალის აგენტის“ იარლიყის დამამცირებელი და მასტიგმატიზებელი ხასიათი პრობლემურია და შემაძრწუნებელ გავლენას მოახდენს იმ პირების საქმიანობაზე, რომლებზეც ეს იარლიყი გავრცელდება. გარდა ამისა, ადამიანის უფლებათა ევროპულმა სასამართლომ აღიარა, რომ არასამთავრობო ორგანიზაციებისთვის „უცხო სახელმწიფოების ინტერესებში მოქმედი“ ან „უცხოელი აგენტის“ იარლიყის მიკვრა ატარებს უარყოფით შინაარსს, რაც მოიაზრებს მოღალატეობრივ განზრახვას.

კომისია ასევე მიიჩნევს, რომ ქართული ფარათი გათვალისწინებული ვალდებულებები არის სადავო, რადგან საჯაროდ ინფორმაციის გამხელის ვალდებულება შეიძლება მხოლოდ რელევანტური იყოს პოლიტიკური პარტიებისთვის, ან იმ ორგანიზაციებისთვის, ვინც ლობირების საქმეში არის ჩართული. გარდა ამისა, კანონი მოითხოვს სხვა მრავალი სენსიტიური ინფორმაციის გამჟღავნებას, მათ შორის დაფინანსების წყაროების, კონტრაქტებისა და ყოველდღიური ოპერაციული საქმიანობის შესახებ, რაც ამ ვალდებულებების შესრულებას განსაკუთრებით ამძიმებს. კანონის ფარგლებში გამჟღავნებული ინფორმაცია შეიძლება გამოყენებული იყოს ბოროტად, პროფაილინგისა მიზნით ან რეგისტრირებულ პირთა საზიანოდ, მათ შორის, სახელმწიფო უსაფრთხოებასთან, საზოგადოებრივ წესრიგთან ან ჯაშუშობასთან დაკავშირებული შესაძლო ბრალდებების კონტექსტში. ხოლო მუდმივად ინფორმაციის გამოთხოვის შესაძლებლობით კანონი ამყარებს  ყოვლისმომცველი ადმინისტრაციული კონტროლის რეჟიმს, რომელიც თავისი ჩარევის ხარისხით უტოლდება რუსეთის „უცხოელი აგენტის“ კანონებს, რაც თავის მხრივ მკაცრად გააკრიტიკეს როგორც ვენეციის კომისიამ, ისე ადამიანის უფლებათა ევროპულმა სასამართლომ. ეს ტვირთი შეუსაბამოა, არაპროპორციული და არასაჭიროა დემოკრატიული საზოგადოების მიზნებისთვის.

ამასთანავე, კომისია საგანგაშოდ მიიჩნევს, რომ კანონის აღმასრულებელს, ანტიკორუფციულ ბიუროს აქვს ზედამხედველობის, მონიტორინგის და აღსრულების ფართო უფლებამოსილება. მაგალითად, კანონი საშუალებას აძლევს ბიუროს, სასამართლოსგან მოითხოვოს დაყადაღების ან სხვა უზრუნველყოფითი ღონისძიებების განხორციელება, აგრეთვე ჩაატაროს ინსპექტირება იმ მიზნით, რომ შეაგროვოს მასალები, რომლებიც შემდგომში შეიძლება გადაეცეს საგამოძიებო ორგანოებს. კომისია მიიჩნევს, რომ ქართული ფარას ფარგლებში თავისი ფუნქციების შესრულებისას ბიურომ არ უნდა ჩაანაცვლოს ტრადიციული საგამოძიებო უწყებები, რომლებიც მტკიცებულებათა შეგროვებისას პროცედურული გარანტიების ფარგლებში უნდა მოქმედებდნენ.  კომისიას ასევე კითხვები გაუჩნდა, თუ რამდენად შეუძლია ისედაც მნიშვნელოვანი (ანტიკორუფციული) მანდატის მქონე ბიუროს ამ კანონის აღსრულება, მისი ადმინისტრაციული და ტექნიკური რესურსებით და ამის გამო, ხომ არ გახდის ეს მის საქმიანობას ტარგეტირებულს კონკრეტულ ინდივიდებზე და  ორგანიზაციებზე.

ვენეციის კომისია მიიჩნევს, რომ სანქციები არის შეუსაბამოდ მაღალი და ადამიანები შეიძლება დაჯარიმდნენ 10.000 ლარით ან მიესაჯოთ 5 წლამდე თავისუფლების აღკვეთა, მხოლოდ ინფორმაციის წარუდგენლობის ან არასრული წარდგენის გამო. შესაბამისად, მკაცრი სასჯელები არ არის შესაბამისობაში დარღვევის სიმძიმესთან და მათი გამოყენება შესაძლოა იყოს გაუმართლებელი. ასეთი სამართლებრივი ჩარჩო კი შეუსაბამოა საერთაშორისოდ აღიარებული სტანდარტებთან.

საბოლოოდ, ვენეციის კომისიამ დაასკვნა, რომ ქართული ფარას გაურკვეველი და ფართო განმარტებები იძლევა მის დისკრიმინაციული გამოყენების შესაძლებლობას, ზღუდავს გამოხატვის და გაერთიანების თავისუფლებას, ადგენს ვრცელ და არამიზნობრივ ვალდებულებებს და მკაცრ სანქციებს, რაც იწვევს სამართლებრივ გაურკვევლობას.

2. გრანტების შესახებ კანონი

გრანტების შესახებ კანონში შესული ცვლილებების შეფასებისას ვენეციის კომისიამ აღნიშნა, რომ რესურსების, მათ შორის უცხოელი და საერთაშორისო წყაროებიდან მიღებული რესურსების გამოყენების და მიღების თავისუფლება გაერთიანების თავისუფლების ერთ-ერთი პრინციპია.[2] ამიტომ გრანტის მიღებამდე ავტორიზების ვალდებულება არ შეესაბამება ამ პრინციპს. მიუხედავად იმისა, რომ სახელმწიფოებს შეუძლიათ უცხოური დაფინანსების რეგულირება საზოგადოებრივი ინტერესების დაცვის მიზნით, ღონისძიებები უნდა იყოს წინასწარ განჭვრეტადი, აუცილებელი, პროპორციული და აღჭურვილი დაცვის მექანიზმებით, რათა თავიდან იქნეს აცილებული არამიზნობრივი ჩარევა სამოქალაქო საზოგადოებაში.

შეტანილი ცვლილებებით ბუნდოვანია თუ რა კრიტერიუმებზე დაფუძნებით აფასებს სახელმწიფო გრანტს, ასევე არ განასხვავებს დონორების კატეგორიას, მიმღებებს და დონაციის სექტორს. გარდა ამისა კანონი ვერ აკმაყოფილებს საჭიროების და პროპორციულობის ტესტს -  განმარტებით ბარათში მხოლოდ ზოგადი ფორმულირებაა გამოყენებული, რომ ცვლილებები ხორციელდება სახელმწიფო სუვერენიტეტის დაცვის მიზნით, რომელიც ირიბად გამოკვეთს ეროვნული უსაფრთხოების დაცვის მიზანს, თუმცა, არ არის არსებითად წარმოდგენილი ზეგავლენის შეფასება. მართალია, უცხოური ჩარევის მკაცრი რეგულირება სენსიტიურ სფეროებში, როგორიცაა საარჩევნო პროცესი ან პოლიტიკური პარტიების დაფინანსება, შეიძლება გამართლებული იყოს გამჭვირვალობის მიზნებიდან გამომდინარე. თუმცა, არსებული ბლანკეტური ნორმა ბევრად აღემატება იმას, რაც ჩვეულებრივ საჭიროა ლეგიტიმური მიზნის მისაღწევად და არ არსებობს მტკიცებულებები რომელიც მის „აუცილებელ საჭიროებას“ დაადასტურებდა.

ამასთანავე, ეროვნული ფონდებიდან გრანტების მიღების შესაძლებლობა არ ამართლებს უცხოური ფონდებიდან დაფინანსების შეზღუდვას. პირველ რიგში იმიტომ რომ გაერთიანებას აქვს თავისუფლება თავად აარჩიოს ფინანსური წყარო, ამასთანავე სამთავრობო ფონდს არ აქვს განსაზღვრული კრიტერიუმები და ობიექტურობის გარანტიები. შესაბამისად ის ვერ იქნება უცხოური დაფინანსების ალტერნატივა.

კომისიამ ასევე შეაფასა ამ კანონის ქვეშ არსებული პროცედურული ჩარჩო, რომელიც ვერ აკმაყოფილებს ევროპულ სტანდარტებს. ანტიკორუფციული ბიუროს ფართო საგამოძიებო უფლებები, მათ შორის დაუყოვნებლივი დაყადაღების უფლება, გაერთიანებული მკაცრ პროცედურულ ვადებთან და მკაცრ სანქციებთან, საფრთხეს უქმნის პროცესის სამართლიანობას და ჯეროვანი წარმოების უფლებას.

3. მაუწყებლობის შესახებ კანონი

მაუწყებლობის შესახებ კანონში შესული ცვლილებები კომისიამ არსებითად იმ ფენომენის გაგრძელებად შეაფასა, რაც უკვე შეფასებული ჰქონდა გრანტების შესახებ კანონთან, ასევე გამჭვირვალობის შესახებ კანონთან და ქართულ ფარასთან დაკავშირებით. ეს კანონები არის მკვეთრად ერთმანეთთან დაკავშირებული და ქმნიან ყოვლისმომცველ ჩარჩოს, რომელიც ზღუდავს გარე რესურსებიდან დაფინანსებას. თუკი გრანტების შესახებ კანონი უცხოურ დაფინანსებას მთავრობის წინასწარ ნებართვას უქვემდებარებს, მაუწყებლობის შესახებ კანონი სრულად გამორიცხავს ამგვარ დაფინანსებას.

მინისტრთა კომიტეტის რეკომენდაციის მიხედვით, მედიის პლურალიზმისა და მედიის მფლობელობის გამჭვირვალობის საკითხებში, უცხოური დაფინანსების ნებისმიერი შეზღუდვა უნდა განხორციელდეს არათვითნებურად და უნდა იყოს სრულად გათვალისწინებული სახელმწიფოების ვალდებულებები საერთაშორისო სამართლის ფარგლებში, განსაკუთრებით მედიის პლურალიზმის უზრუნველყოფის მიმართულებით. მაუწყებლებისთვის სრულად უცხოური დაფინანსების აკრძალვა ეწინააღმდეგება ამ ვალდებულებებს. 

„უცხოური ძალის“ ფართო განსაზღვრა, რომელიც სცდება უცხო სახელმწიფოს და მოიცავს ყველა უცხო პირსა და ორგანიზაციას, რისკის ქვეშ აყენებს ჩვეულებრივ კომერციულ და ფილანტროპიულ ურთიერთობებს, რომლებიც აუცილებელია დამოუკიდებელი მედიის ფუნქციონირებისთვის. უფრო მეტიც, აკრძალვა არ განასხვავებს დაფინანსებას, რომელიც რეალურად საფრთხეს უქმნის დემოკრატიას და დაფინანსებას, რომელიც მხარს უჭერს ლეგიტიმურ ჟურნალისტურ და სამოქალაქო საქმიანობას, ასევე არ უშვებს ნაკლებად უფლებაში ჩამრევ ზომებს ლეგიტიმური მიზნის მიღწევისთვის. შესაბამისად, ეს ზოგადი აკრძალვა ვერ აკმაყოფილებს აუცილებლობისა და პროპორციულობის მოთხოვნებს და უნდა გაუქმდეს.

4. პოლიტიკური გაერთიანებების შესახებ კანონი

ვენეციის კომისიის შეფასებით პოლიტიკური გაერთიანებების შესახებ კანონში შესული ცვლილებები წარმოადგენს იმავე საკანონმდებლო კამპანიის ნაწილს, რომელიც მიმართულია უცხოელი დაფინანსების შეზღუდვისკენ, რომელიც შეიძლება აღიქმებოდეს როგორც მუდმივი გავლენა ქვეყნის შიდა პოლიტიკურ პროცესებზე. თუმცა, პოლიტიკური პარტიების დაფინანსებაზე არსებული ევროპული სტანდარტები განსხვავდება იმ სტანდარტებისგან, რომლებიც გამოიყენება სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებსა და მედიისთვის. ვენეციის კომისიამ აღნიშნა, რომ პოლიტიკური პარტიების უცხოური დაფინანსების შეზღუდვა ან აკრძალვა შესაძლოა გამართლებული იყოს, მათი ცენტრალური როლის გათვალისწინებით სახელმწიფო მართვაში და პოლიტიკის შემუშავებაში, სადაც უცხოური ჩარევა შესაძლოა პირდაპირ ახდენდეს გავლენას   ეროვნულ სუვერენიტეტზე. შესაბამისად, აღნიშნული შესწორებები ჯდება ხელისუფლების დისკრეციის დაშვებული ზღვრის ფარგლებში.

სამოქალაქო საზოგადოებაზე კუმულატიური გავლენა

საბოლოოდ, კომისიის შეფასებით, თითოეული საკანონმდებლო ცვლილება და აქტი და მათი კუმულატიური შედეგი დამაზიანებელია დემოკრატიული საზოგადოებისთვის საქართველოში. ისინი ინდივიდუალურად და ერთობლიობაში აწესებენ ვრცელ და ერთმანეთთან დაკავშირებულ ვალდებულებებს, ისევე როგორც უსამართლო სანქციებს და პასუხისმგებლობებს. შედეგად, დემოკრატიული ზედამხედველობის და უფლებების დაცვით საქმიანობაში ჩართული პირები და გაერთიანებები დგებიან უსამართლო კონტროლის ქვეშ. ზოგადად, ქართულ ფარა და მასთან დაკავშირებული კანონები ვერ ჩაითვლება სამართლებრივი განსაზღვრულობისა და პროპორციულობის პრინციპებთან შესაბამისობაში დემოკრატიული საზოგადოებისთვის. მათი საყოველთაო ეფექტი არის იძულებითი, მასტიგმატიზებელი და საბოლოოდ შეუთავსებელია დემოკრატიულ პლურალიზმთან.

აქედან გამომდინარე ვენეციის კომისიამ გასცა შემდეგი რეკომენდაციები:  

1. ვინაიდან, ქართული ფარას კანონით დადგენილი სამართლებრივი რეჟიმი რისკის ქვეშ აყენებს კანონის უზენაესობას, სამოქალაქო სივრცეს და დემოკრატიულ თავისუფლებებს, და იმ ფონზე რომ მიღებულია გამჭვირვალობის კანონის პარალელურად და ორივე იწვევს სამართლებრივ ბუნდოვანებას, კომისიის რეკომენდაციაა რომ ფარას კანონის ქართული ანალოგი გაუქმდეს.
2. ვინაიდან გრანტების შესახებ კანონში შესული ცვლილებები არ არის სათანადოდ დასაბუთებული მისი საჭიროების და პროპორციულობიდან გამომდინარე, არ განსაზღვრავს ობიექტურ კრიტერიუმებს, რის საფუძველზეც გრანტის გაცემაზე შიეძლება უარი ითქვას და სხვა ფუნდამენტური ნაკლოვანებების გამო, კომისიის რეკომენდაციაა, რომ გრანტების შესახებ კანონში შეტანილი ცვლილებები გაუქმდეს.
3. მაუწყებლობის შესახებ კანონში ცვლილებები შეიცავს ბლანკეტურ აკრძალვას ყველა სახის უცხოურ დაფინანსებაზე და იყენებს იმგვარ ფართე ტერმინს, როგორიც არის “უცხოური ძალა”, რაც საფრთხეს უქმნის მედია პლურალიზმს, და ვერ აკმაყოფილებს შეზღუდვის საჭიროების და პროპორციულობის ტესტს. ამიტომ კომისიის რეკომენდაციაა რომ მაუწყებლობის შესახებ კანონში შესული ცვლილებები გაუქმდეს.
4. პოლიტიკური გაერთიანებების შესახებ კანონში შესული ცვლილებები კომისიას მიაჩნია ლეგიტიმურად, და ჯდება სახელმწიფოს დისკრეციის ფარგლებში.

გარდა ამისა, კომისიამ გასცა შემდეგი რეკომენდაციები, რაც გასათვალისწინებლია ამ სფეროში ნებისმიერი სხვა მსგავსს კანონის მიღებაზე მსჯელობისას.

[1] Venice Commission, CDL-AD(2024)020, Urgent Opinion on the Law of Georgia on Transparency of Foreign Influence.   

[2] Venice Commission, CDL-AD(2014)046, Joint Guidelines on Freedom of Association, para 32.   

გაზიარება