სახელმწიფოს მეთაურის ინსტიტუტისადმი კონცეპტუალური მიდგომების დინამიკამ გააფართოვა მის განსაზღვრებაში ადრე დომინირებადი მხოლოდ წარმომადგენლობითი ფუნქციის აქცენტი და საარბიტრაჟო ფუნქციებიც მოიცვა. სახელმწიფოს მეთაური „კონსტიტუციურ მართლწესრიგს, სახელმწიფო ხელისუფლების უწყვეტობასა და სტაბილურობას, ასევე საერთაშორისო ურთიერთობებში უმაღლეს წარმომადგენლობას უზრუნველყოფს“.[1] პრეზიდენტის წარმომადგენლობითი ფუნქცია პირდაპირაა ნაწარმოები ერის ერთიანობის, შესაბამისად, სახელმწიფოს მთლიანობის განმასახიერებელი უმაღლესი ინსტიტუტის ბუნებიდან. მისი არსიც სახელმწიფოს მთლიანობის წყაროს - ერის ერთიანობაა. ის საზოგადოებრივ-სახელმწიფოებრივი ერთიანობისა და მთლიანობის განცდაა ვიზუალურად და ხელისუფლების განშტოებების ერთიანი სისტემის გამართული ფუნქციონირებისათვის საჭირო პოლიტიკური მსაჯულობაც მას ეკისრება.
ინსტიტუციონალური არჩევანი
პრეზიდენტის სტატუსი ერთმნიშვნელოვნად, მმართველობის შესაბამისი სისტემის არსში ახსნადია. მოქმედი სისტემა პრემიერის დიდ გავლენაზე დაფუძნების განზრახვით, „რაციონალიზებული პარლამენტარიზმის’’ ნეგატიურად გაძლიერებული მემკვიდრეა. პარლამენტ-პრეზიდენტ-მთავრობის უფლებრივი ურთიერთმიმართებით, მივიღეთ მშვიდობიან დროს, პრეზიდენტის პრემიერის დომინაციით ჩანაცვლებული, საპარლამენტო რესპუბლიკის ძირითადი პრინციპების არსებითი დეფორმაციის გამო, უსისტემოდ დალაგებაზე დაფუძნებული საპარლამენტო მმართველობისაკენ გადახრილი შერეული სისტემა. ლეგალური გახდა მშვიდობიანობის ჟამს სისტემის სუპერ-საპრეზიდენტოდან სუპერ-საპრემიეროდ გარდასახვის რისკი. საპარლამენტო სისტემისათვის მახასიათებელი, მაგრამ ამ სისტემაში ფორმალურად უფრო პრეზიდენტის „გაძლიერებისაკენ“ გადახრილი მისი უფლებამოსილებანი, მთლიანობაში მაინც მექანიკურადაა შემოტანილი მმართველობის სისტემაში და აღრეულია მთავრობასთან მიმართებით. საპარლამენტო სისტემისათვის არათანაზომიერი ოთხი მახასიათებლით (ამომრჩევლისაგან პირდაპირი ლეგიტიმაცია, საომარი მდგომარეობის დროს ერთპიროვნული მმართველობა, მთავრობის უნდობლობისას „შემაკავებელი ვეტოს“ საარბიტრაჟო ფუნქციაზე გადამეტებულობა და მთავრობის სხდომაზე საკითხის განხილვისა და მასში მონაწილეობის უფლებები) პრეზიდენტს მთავრობასთან მიმართებით, ხელისუფლების დანაწილების დარღვევის, გამაწონასწორებელ ღონისძიებათა მოშლასა და ბალანსის აღრევაზე უნარიანად აქცევს, რაც სისტემას არ ხდის ხელისუფლების რაციონალურ დანაწილებაზე ორიენტირებულად.
არსებული დეფორმაციები არსებითად არ არიან პრეზიდენტის „სასარგებლოდ“ გადახრილნი და უპირატესად, ზომაზე მეტადაც კი იცავენ და აძლიერებენ პრემიერ-მინისტრს; ამითი, სისტემას აკარგვინებენ საპარლამენტო სახეს, მაგრამ ამავდროულად, ყოველდღიურ მიმდინარე პოლიტიკაში მთავრობასთან პრეზიდენტის არათანაზიარობის გამო, სისტემას არ უშვებს ნახევრად საპრეზიდენტოდ გარდასახვამდე.[2] ხელისუფლების დანაწილების კონსტიტუციურ გააზრებაში წარმოჩენილმა სისტემურმა არათანმიმდევრულობამ, მმართველობის სისტემაში, ერთმანეთში არია სხვადასხვა მმართველობითი ფენომენი და მივიღეთ შერეული სისტემა, რომელიც არ არის მიმართული ხელისუფლების დანაწილების მექანიზმის რომელიმე ერთი ასპექტის ტენდენციის სახით გაძლიერებისაკენ.
არბიტრაჟის არსი
2010 წლის ფუნდამენტური ცვლილების შედეგად, პრეზიდენტი გაყვანილი იქნა სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოთა სისტემიდან და მათზე აღმატებული გახდა. 69-ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, „საქართველოს პრეზიდენტი კონსტიტუციით მისთვის მინიჭებული უფლებამოსილებების ფარგლებში უზრუნველყოფს სახელმწიფო ორგანოთა ფუნქციონირებას“. აქ იკვეთება მისი საარბიტრაჟო ფილოსოფია. არბიტრაჟი სახელმწიფოს მეთაურის მიერ მოცემულობათა შეფასებისა და შესაბამისი გადაწყვეტილების მიღების ნორმატიულად რეგლამენტირებული (ნეგატიური – შემაკავებელი და გამაწონასწორებელი უფლებებით გამყარებული) უნარია. პრეზიდენტის საარბიტრაჟო ფუნქციის ქმედითობა ზუსტად განსაზღვრულ რამდენიმე ალტერნატივას შორის, სიტუაციის შეფასების (მათ შორის მისი განვითარების ხედვით) კვალდაკვალ, დისკრეციული არჩევანის უფლებაში გამოიხატება და არა (ყოველთვის) პარტიების შეთანხმების მხოლოდ ფორმალიზებაში. არბიტრაჟის, არა როგორც საამისო უფლებამოსილებათა ფორმალური საფუძვლების, არამედ როგორც ამ უფლებათა პრაქტიკული რეალიზაციის – მატერიალური მოვლენის შედეგიანობა, მათი დროისა და პოლიტიკური მოცემულობის შესატყვისად ზედმიწევნითი ეფექტიანობით გამოყენებაში ვლინდება. ამ მოცემულობაში, პრეზიდენტმა ამა თუ იმ კონკრეტული საარბიტრაჟო უფლებით, შესაძლოა ხელი შეუწყოს ერთი პოლიტიკური დაჯგუფების (მით უფრო, თუ ის მისი ნაწილია) გაძლიერებას, ან შეაფერხოს რომელიმეს ზრდის ტენდენცია, ან კიდევ, დროში და პოლიტიკურ სიტუაციასთან მიმართებით სწორად ვერ გამოყენების შემთხვევაში, განზრახულობის საპირისპიროდ, ხელი შეუწყოს მის ზრდას. საქართველოს პრეზიდენტის საარბიტრაჟო „არსენალში“ თავმოყრილია პარლამენტის დათხოვნის (საფუძვლებში და დროში) მკაცრად რეგლამენტირებული, რიგგარეშე სხდომისა და სესიის მოწვევის, მთავრობის სხდომაზე საკითხის განხილვის მოთხოვნის (შესაბამის სხდომაზე მონაწილეობის უფლებით), როგორც კანონზე, ასევე მთავრობის დასაცავად „შეყოვნებითი“ ვეტოს უფლებები. თუმც ამ უფლებათა უსისტემო აღრევაში, პრეზიდენტის რამდენიმე საარბიტრაჟო უფლება გარკვეულ ბუნდოვანებასა და რისკებს შეიცავს.
აღმატებითი განსაზღვრებების პრობლემა
კონსტიტუციის 69-ე მუხლის რედაქცია, აცხადებს რა პრეზიდენტს უკვე მხოლოდ სახელმწიფოს მეთაურად, ამ სტატუსის სტანდარტულ ფუნქციონალურ ელემენტებს (არბიტრაჟი, სამხედრო ძალების უმაღლესი მთავარსარდლობა და საგარეო ურთიერთობებში სახელმწიფოს წარმომადგენლობა) რიგი დანამატებითაც – მათ შორის, სახელმწიფო ორგანოთა ფუნქციონირების უზრუნველყოფითაც ამდიდრებს.[3] პრეზიდენტის როლის განმსაზღვრელი ნორმის გადატვირთვა იმ ჩანაწერებით, რომლთა რეალიზებაც არ ხდება სხვა კონკრეტული უფლებებით, აჩენს პრეზიდენტის ცდუნების რიკს, შესაბამისი უფლებების ძიების კონფლიქტური პროცესისადმი. „უზრუნველყოფა“ ის ვალდებულებაა, რომლსაც პრეზიდენტი საჭიროებისას შეიძლება, ერთგვარად მხოლოდ „ჩეჭიდოს“, თორემ ცალკე მხოლოდ ეს დებულება სხვა კონკრეტული მასაზრდოებელი უფლებების გარეშე, არა სიცოცხლისუნარიანია. თუმც, საპირისპიროა ასეთი ნორმების პოლიტიკური ინტერპრეტაცია, რასაც მოწმობს 1991 წელს რ.ფ-ისა და 1989-91 წწ. პოლონეთის სახელისუფლებო სისტემებში განვითარებული მოვლენები.
საყურადღებოა, რამდენად შეესატყვისება „უზრუნველყოფის“ მიზანს კონსტიტუციის კონკრეტული უფლებებით განსაზღვრული მისი საარბიტრაჟო უფლებამოსილება? იქცევა ეს უფლებები უზრუნველყოფის კმარ საშუალებებად? სწორედ აქ იჩენს თავს პრობლემა: პრეზიდენტმა თითოეული ორგანოს საქმიანობა ინდივიდუალურად უნდა უზრუნველყოს? თუ კი, მაშინ იგი თითოეული ამ ორგანოს ნაწილად განიხილება, რითიც დაირღვეოდა ხელისუფლების დანაწილების პრინციპი; ამავდროულად, ეს შემთხვევა პრეზიდენტს, ერთი მხრივ, ისევ სრულ ძალაუფლებიან ხელისუფალად წარმოსახავს; მეორე მხრივ კი, თითქოს მაინც ჩნდება „ნაგულისხმევი“ უფლებების ცნებაზე აპელირების სივრცე, მიუხედავად იმისა, რომ საამისო ადგილს არ ტოვებს დებულება - „კონსტიტუციით მისთვის მინიჭებული უფლებამოსილების ფარგლებში“. ამ ნორმის ინტერპრეტაცია ან კონფლიქტის წყარო გახდება, ან კითხვის ნიშნის ქვეშ დადგება მისი სიცოცხლისუნარიანობა. საგულისხმოა, რომ სახელმწიფოს მეთაური, ობიექტურად არსად ფლობს სახელმწიფო ორგანოთა ფუნქციონირების უზრუნველყოფის, როგორც აუცილებელ შედეგად დადგომის შესაძლებლობას. პრეზიდენტისაკენ მიმართული ამგვარი აბსტრაქტული ნორმა, მისი დაკონკრეტების შეუძლებლობის გამო, პირდაპირი მოქმედების ვერ გახდება. „უზრუნველყოფა“ როგორც გარკვეული შედეგის უცილობლად დადგომის ვალდებულების მომცველი კატეგორია, პირდაპირ მოითხოვს მმართველობითი ფუნქციების განხორციელებას და არ შეიძლება კონკრეტული უფლებებით დაუკონკრეტებელი „უზრუნველყოფა“ არა მმართველი პრეზიდენტის ვალდებულება და მისი არბიტრაჟის ცალკეული კომპონენტი – სტატუსის დამოუკიდებელი ელემენტი გახდეს. ასეთი აბსტრაქტული განსაზღვრების კონკრეტული უფლებებით კვება არ ხელეწიფება კონსტიტუციონალიზმს და ამიტომაც, არც ერთ დიდ კონსტიტუციას არ ჰქონია მსგავსი ამბიცია! პრეზიდენტისადმი ასეთი, ვითომდა აღმატებული მიდგომით (რითიც ხასიათდებიან კონსტიტუციონალიზმის განვითარების თვალსაზრისით ჯერ კიდევ პროვინციული ქვეყნები), [4] ქართული კონსტიტუცია არც ესთეტიკურად დამშვენდა და არც ქმედითი არბიტრის ან მმართველი პრეზიდენტის შემოქმედი გახდა.
ასევე, თუ უზრუნველყოფა ობიექტურად გათვლილია ხელისუფლების განშტოებათა ურთიერთმიმართების ხელშეწყობაზე და არა ფუნქციის შესრულების კონტროლზე, ეს ასე მაინც არ იკითხება. საარბიტრაჟო უფლებები თავისი შინაარსით, არა რომელიმე სახელმწიფო ორგანოს ინდივიდუალური საქმიანობის უზრუნველყოფის უფლების მიმნიჭებელია, არამედ სწორედ მათი პოლიტიკური თანაზიარობის ურთიერთობაზეა აქცენტირებული. შესაბამისად, ეს წინადადება, კონსტიტუციით გათვალისწინებულ კონკრეტულ საარბიტრაჟო უფლებებთან ზედმიწევნითი შესატყვისობისათვის, შესაბამისი სიტყვით („გამართულ“, „კონსტიტუციის შებაბამისად“, „ურთიერთშეთანხმებულ“ ან სხვარაიმე) შევსებას ითხოვს.
პრეზიდენტი ნდობა-უნდობლობის „დირიჟორი“
რეალურ პოლიტიკაში მმართველობის სისტემის პრემიერის დომინაციაზე აგების მოზაიკაში, არსებითი ფუნქციონალური ადგილი უკავია პრეზიდენტსაც. იგი უფლებამოსილია, შეყოვნებითი ვეტოთი წინ აღუდგეს პარლამენტის სიითი შემადგენლობის უმრავლესობით მთავრობისათვის უნდობლობის გამოცხადებას. პარლამენტს პრეზიდენტის ვეტოს დასაძლევად, უკვე წევრთა სრული შემადგენლობის სულ ცოტა 3/5–ის მხარდაჭერა ესაჭიროება. პრეზიდენტს ვეტოს უფლებით, პარლამენტის ბუნებრივ უნარზე - უნდობლობის გამოცხადებით გადააყენოს მთავრობა, ხელოვნური ზემოქმედების და პარლამენტის ნდობა დაკარგული მთავრობის შენარჩუნების შესაძლებლობა ეძლევა. ამ უფლებით, პრეზიდენტი (უფრო ზუსტად კი პრემიერ-მინისტრი [როდესაც ისინი ერთი პოლიტიკური ძალის წარმომადგენლები იქნებიან] პრეზიდენტის ხელით, რადგანაც პრეზიდენტი უნდობლობის გამოცხადების პროცედურის ხელის შეშლის [ვეტოსა და დათხოვნის უფლებით] გადაწყვეტილებას, რა თქმა უნდა, მთავრობის კარნახით მიიღებს) ხელისუფლების დანაწილების მექანიზმში იჭრება პარლამენტის კომპეტენციაში და ართმევს თავისი კლასიკური ფუნქციის – მთავრობის კონტროლის უფლებას. მთავრობის ხელთ არსებული ბერკეტების მეშვეობით, პრეზიდენტის პოლიტიკური სუბიექტივიზმის მთავრობის სასარგებლოდ წარმართვა, სულაც არ მოდის თანხვედრაში პრეზიდენტის ობიექტურ საარბიტრაჟო უფლებებთან.
ეს წესი ფორმალურად დიდ უფლებამოსილებას ანიჭებს, ერთი მხრივ, პრეზიდენტს –ასუსტებს პარლამენტის უფლებამოსილებას და მეორე მხრივ, პრემიერ-მინისტრის პოლიტიკური პასუხისმგებლობის შემცირებით, არსებითად სწორედ მის მდგომარეობას აძლიერებს. "პრემიერის ძლიერი უფლებები გამართლებულია მანამ, სანამ პრემიერი პარლამენტის კონტროლის ქვეშ რჩება და იმ შემთხვევაში, თუკი პარლამენტს ექნება შესაძლებლობა, რომ უნდობლობა გამოუცხადოს და ახალი ადვილად დანიშნოს“.[5] პრეზიდენტის უფლება - შეინარჩუნოს პარლამენტის ნდობააყრილი მთავრობა, არღვევს ხელისუფლების დანაწილების ზღვარს - ხელყოფს პარლამენტის უფლებას - იყოს აღმასრულებელი ხელისუფლების ფორმირების უზენაესი წყარო და ეს დარღვევა საკონტროლო უფლებამოსილებებში პარლამენტის უზენაესობის პრინციპის უარყოფით ხდება; ნდობა-უნდობლობის აღნიშნული დეფორმაციები არ არის ერთ კონკრეტულ ტენდენციაზე ორიენტირებული და არც პრეზიდენტისათვის ნდობადაკარგული მთავრობის შენარჩუნების უფლება გულისხმობს მისი საარბიტრაჟო ბუნების ეფექტიანობის გაზრდას; ეს მთავრობის დასაცავი იარაღია, რომლის პასუხისმგებლობის პროცედურების სამართლიანი უზრუნველყოფაც სისტემის ქვაკუთხედი უნდა იყოს. დაცულობის მაღალი საპარლამენტო ხმების ბარიერის დაწესება, სისტემისათვის არათავსებადად აძლიერებს პრემიერს, რაც საპარლამენტო სისტემის რღვევამდე განვითარებული სისტემური დეფორმაციაა. ამ შემთხვევაში, არბიტრი პრეზიდენტი, რომელმაც როგორც ერის ერთიანობის განსახიერებამ საზოგადოებრივი კონსოლიდაცია უნდა იკისროს, ხდება მთავრობის ნდობა-უნდობლობის ერთიანობის ხელყოფაზე უფლებამოსილი; იწირება პოლიტიკური სუბიექტივიზმისა და შესაბამისად, პოლიტიკური მორალისა და ზნეობის ავტორიტეტის დაკარგვისათვის, რითიც ის მუდმივად უნდა სარგებლობდეს ყოველი პოლიტიკური ჯგუფის წინაშე.
პრეზიდენტმა ვეტოს უფლებით, შესაძლოა დროებით შეინარჩუნოს ლეგიტიმურობა რესურსდაკარგული მთავრობა და შეაფერხოს ჩამოყალიბებული ახალი ნების გაფორმება, მაგრამ ეს წინააღმდეგობა ხელისუფლების დანაწილების განხორციელების თანმიმდევრულობაში სულაც არ მეტყველებს მის სასარგებლოდ; მას არ აქცევს დამოუკიდებელ არბიტრად. პრეზიდენტი და პრემიერი, რაც არ უნდა ერთი პოლიტიკური ძალის წარმომადგენლები იყვნენ, ნდობა-უნდობლობის პროცედურაში პრეზიდენტის უფლებებით სარგებელი, მხოლოდ პრემიერმა შეიძლება მიიღოს. პრეზიდენტის ვეტოს უფლება არსებითად, სწორედაც რომ პრემიერთან კონსულტაციებით იქნება გამოყენებული. ამ ნიშნით, ან გარდაუვალია მათ შორის პოლიტიკური „გაყრა“, ან კიდევ პრეზიდენტი მისი პოლიტიკური ლიდერის _ პრემიერ-მინისტრის „ტყვე“ გახდება. პრეზიდენტი ან პრემიერის კონტროლ ქვეშ უნდა მოექცეს, რითიც პრემიერი ჩაახშობს პრეზიდენტის კონსტიტუციურ-პოლიტიკური აქტივობის (მთავრობის საქმიანობაზე შემაკავებელი ზეგავლენის) მექანიზმებს და მას პოლიტიკურად გაანეიტრალებს, ან პრეზიდენტის მიერ მთავრობისათვის უნდობლობის გამოცხადების გამო, პარლამენტის „დაუსჯელობა“ (და თავისი უფლების მთავრობის წინააღმდეგ გამოიყენება) ერთი პოლიტიკური ძალის პრეზიდენტ – პრემიერის პოლიტიკური „გაყრის“ სრულფასოვანი მიზეზი გახდება. ამ ყოველივეს საბოლოო შედეგი, მხოლოდ პრეზიდენტის პოლიტიკური უგულებელყოფა და მისი, როგორც არბიტრის ინსტიტუციონალური ავტორიტეტის დაკარგვა იქნება.
პრეზიდენტის პარტიულობა
პრეზიდენტის საარბიტრაჟო ფორმებში ასევე ყურადსაღებია არბიტრაჟის განხორცილებისათვის პოტენციურად ხელის შემშლელი ობიექტური ფაქტორები. ასეთი, უპირველეს ყოვლისა, პრეზიდენტის პარტიულობაა, რის გამოც, იგი მუდამ სუბიექტურად მოქმედების ბრალდების რისკის ქვეშ იქნება. პრეზიდენტის თავშეკავება პარტიული მოღვაწეობის განხორციელებისაგან, არსებითია და მხოლოდ „პარტიული თანამდებობის დაკავების აკრძალვა არ ქმნის იმის გარანტიას, რომ პრეზიდენტმა თავი შეიკავოს ზემოაღნიშნული ქმედების განხორციელებისაგან.“[6] პრეზიდენტის პარტიულობის საკითხი განსაკუთრებულად მტკივნეულად იჩენს თავს, როდესაც იგი საკუთარი პოზიციის გამოხატვის ვალდებულების მდგომარეობაში აღმოჩნდება მთავრობის უნდობლობისას. არბიტრი პრეზიდენტის არაპარტიულობა არსებითია იმ ნიშნითაც, რომ მან უნდა განასახიეროს ერის მთლიანობა და შესაბამისად, იქცეს ფართო საზოგადოებრივი კონსენსუსის მიღწევად ავტორიტეტულ ინსტიტუციონალურ მექანიზმად.
———————
სტატიის შინაარსზე პასუხისმგებელია ავტორი და ის არ გამოხატავს „ადამიანის უფლებების სწავლებისა და მონიტორინგის ცენტრის“ (EMC) ან Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ)-ის პოზიციას.
სქოლიო და ბიბლიოგრაფია
[1] Баглай М.В., Конституционное право Российской Федерации, Москва, 2007, Стр 451.
[2] სისტემის ნახევრადსაპრეზიდენტოდ მიჩნევისათვის, საკმარისი არაა მისი პირდაპირი არჩევითობა. თუ მმართველობაში შეღწევადობით პრეზიდენტი მთავრობას „უყოფს“ აღმასრულებელ ხელისუფლებას (ხდებამეორე სრულფასოვანი, მაგრამ ასიმეტრიული სუბიექტი), არჩევის წესით ის არ შედის მთავრობის სხვა არანაირ სივრცეში.
[3] „უზრუნველყოფა“ და სხვა ასეთი აღმატებული ვალდებულებითი კატეგორიებით პრეზიდენტს ახასიათებენ კონსტიტუციონალიზმის განცდით პროვინციული (ავტორიტატრული ან პოსტტოტალიტარული)სახელმწიფოები – ბელორუსი, პორტუგალია, რუმინეთი, რ.ფ., ა.შ.
[4] „ხიბლიანი“ კონსტიტუციური ჩანაწერები არ არის მოლოდინების რეალიზაციაზე ორიენტირებული, რასაც სოციალისტური (რიგი პსოტსოციალისტურიც) კონსტიტუციებისა და შესაბამისი საზოგადოებრივი რეალობისურთიერთმიმართებაც ცხადყოფს.
[5] უჩვენოდ კონსტიტუციას ნუ დაამტკიცებთ - ვენეციის კომისიის რჩევა. გაზ. "რეზონანსი". 18 ფსექტემბერი, 2010. რუსიკო მაჩაიძე).
[6] ix: http://gyla.ge/attachments/808_File1676.PDF
