შესავალი

2024 წლის დეკემბერში „ქართულმა ოცნებამ“ დაჩქარებული წესით, 5 დღეში განიხილა და მხარი დაუჭირა „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონში ცვლილებებს, რომლებმაც მნიშვნელოვნად გააუარესა საჯარო მოხელეთა უფლებრივი დაცვის გარანტიები, საკანონმდებლო საფუძველი შეუქმნა საჯარო სამსახურის პოლიტიკური ნიშნით წმენდის შესაძლებლობას და, შედეგად, ათეულობით საჯარო მოხელის თანამდებობიდან გათავისუფლება გამოიწვია, რაც დღემდე გრძელდება.

საკანონმდებლო ცვლილებების ინიიცირებას წინ უძღოდა, საჯარო მოხელეთა პროტესტი, რომელიც ხელისუფლების მიერ ევროინტეგრაციის პროცესის შეჩერებას მოჰყვა. პროტესტი საჯარო სამსახურის ,,თვითწმენდის პროცესად’’  შეაფასა საქართველოს პრემიერ-მინისტრმა, ირაკლი კობახიძემ და ხელისუფლების მხრიდან ,,კონსტიტუციისა და კანონმდებლობის’’ შესაბამისი რეაგირება დააანონსა. საჯარო მოხელეთა პროევროპული განცხადებები ,,საბოტაჟის გზით სახელმწიფო უწყებების ჩამოშლის მცდელობად’’  შეაფასა თბილისის მერმა, კახა კალაძემ, და პრემიერ-მინისტრის მსგავსად, ხელისუფლების მხრიდან ,,კონსტიტუციისა და კანონის ფარგლებში’’ მოსალოდნელ საპასუხო ნაბიჯებზე მიუთითა. საჯარო მოხელეთა პროტესტზე მმართველი პარტიის საპასუხო რეაგირების ფორმა საბოლოოდ პარტიის აღმასრულებელმა მდივანმა და საპარლამენტო უმრავლესობის ლიდერმა, მამუკა მდინარაძემ დააკონკრეტა. მდინარაძის განცხადებით, საჯარო სექტორის გაჯანსაღების საჭიროებიდან გამომდინარე, ,,საჯარო სამსახურის შესახებ’’ კანონში შევა ცვლილებები, რითაც რეორგანიზაციის საკითხები გამარტივდება. იმავე დღეს, 2024 წლის 9 დეკემბერს „ოცნებამ“ დაიწყო ,,საჯარო სამსახურის შესახებ’’ საქართველოს კანონში ცვლილების შეტანის თაობაზე კანონის პროექტის ოფიციალური განხილვა და ის 13 დეკემბერს დაასრულა. 

მოვლენათა განვითარების ქრონოლოგია, „ქართული ოცნების“ წარმომადგენლების საჯარო განცხადებები, ინიციირებული ცვლილებების შინაარსი და მათი ძალაში შესვლის შემდეგ ათობით საჯარო მოხელის სამსახურიდან გათავისუფლების პრაქტიკა ცხადად აჩვენებს, რომ ,,საჯარო სამსახურის შესახებ’’ კანონში განხორციელებული ცვლილებების მიზანი კრიტიკული საჯარო მოხელეების დასჯა, მათი სამსახურიდან გათავისუფლების გამარტივება და საჯარო სექტორის ყველა დონეზე სრული პარტიული კონტროლის დამყარებაა.

საკანონმდებლო ცვლილებების ანალიზი

„ქართული ოცნების“ მმართველობის პირველი ვადის პერიოდში, 2015 წელს განხორციელებული საჯარო სამსახურის რეფორმა, კანონმდებლობაში გაცხადებული პრინციპებიდან გამომდინარე, მიზნად ისახავდა კარიერულ წინსვლაზე, კეთილსინდისიერებაზე, პოლიტიკურ ნეიტრალიტეტზე, მიუკერძოებლობასა და ანგარიშვალდებულებაზე დაფუძნებული, სტაბილური და ერთიანი საჯარო სამსახურის ჩამოყალიბებას.

„საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონმა ერთმანეთისაგან გამიჯნა სახელმწიფო და საჯარო სამსახური და, შესაბამისად, სახელმწიფო და საჯარო მოსამსახურეთა ცნებები. ჩამოყალიბდა მოხელეთა თანამდებობრივი რანგები და კლასები, რაც დაუკავშირდა პასუხისმგებლობის, კომპეტენციის, კვალიფიკაციისა და სამუშაო გამოცდილების მაჩვენებლებს. ამასთან კანონით დადგინდა საჯარო სამსახურში კონკურსის გზით პირის აყვანის წესი და შემოღებულ იქნა ადმინისტრაციული ხელშეკრულებით დასაქმებული პირის ცნება; გარდა ამისა, განისაზღვრა მოხელეთა პერიოდული შეფასების სისტემა მათი უშუალო ხელმძღვანელების მიერ პროფესიული შესაძლებლობებისა და პიროვნული თვისებების დაკავებულ თანამშებობასთან შესაბამისობის მიხედვით; განისაზღვრა შრომითი გასამრჯელოს ფარგლები, პროფესიული განვითარების შესაძლებლობები და ამ მიმართულებით საჯარო დაწესებულებათა ვალდებულებები. რაც მთავარია, დისციპლინური სამართალწარმოებისა და სამსახურიდან გათავისუფლების სადავოდ ქცევის პროცესში საჯარო მოხელეებს მიენიჭათ კონკრეტული უფლებრივი გარანტიები, რომლებმაც ხარვეზების მიუხედავად, საბოლოო ჯამში, მნიშვნელოვანი საფუძველი შექმნა საერთო სასამართლოების პრაქტიკაში და თანამდებობიდან უკანონოდ გათავისუფლებულ საჯარო მოხელეთა დავის მათ სასარგებლოდ დასრულებაში გამოიხატა.

ცხადია, აღნიშნული სამართლებრივი მოწესრიგების მიუხედავად არსებობდა მნიშვნელოვანი ხარვეზები და საჯარო სამსახური სრულად თავისუფალი არასოდეს გამხდარა პოლიტიზირებისა და პოლიტიკური კონტროლის რისკებისაგან. ბოლო წლებში ქვეყანაში ავტორიტარიზმის გაძლიერების ტენდენცია, ცხადია, ამ რისკებს კიდევ უფრო მეტად ზრდიდა. დღეს, ავტორიტარიზმის კონსოლიდაციის კულმინაციურ ეტაპზე, წინამდებარე საკანონმდებლო ცვლილებებით, რომლებიც საგანგაშო დონეზე ზღუდავს საჯარო მოხელეთა უფლებრივ გარანტიებს და მათ კონსტიტუციით განმტკიცებულ საჯარო თანამდებობის დაკავების ძირითად უფლებას, უკვე ღიად სამართლებრივი საფუძველი შეიქმნა საჯარო სექტორის პოლიტიკური მოტივებით წმენდის, მისი პარტიულ კონტროლს დაქვემდებარებისა და კრიტიკული მოხელეების დასჯისათვის.

13 დეკემბრის საკანონმდებლო ცვლილებები, როგორც საჯარო მოხელეთა უფლებრივი გარანტიების შეზღუდვისა და სექტორის პოლიტიზირების წყარო, 3 ძირითად საკითხს ეხება:

-   საჯარო დაწესებულების პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელისა და მისი მოადგილის სტატუსის პოლიტიზირება და მისი უფლებრივი გარანტიების დასუსტება

• საჯარო მოხელის შეფასების ახალი სისტემა და დასჯის ახალი მექანიზმები
• საჯარო სამსახურის რეორგანიზაციის დროს საჯარო მოხელეებითვის საკუთარი უფლებების დაცვის საკანონმდებლო გარანტიების ჩამორთმევა.

მსგავსი რეფორმა, არათუ მნიშვნელოვანი უკან გადადგმული ნაბიჯია არსებული საკანონმდებლო მოწესრიგების პირობებში, არამედ წინააღმდეგობაში მოდის ძირითად უფლებათა საბაზისო სტანდარტებთან და არაკონსტიტუციურია.

1.    საჯარო დაწესებულების პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელისა და მისი მოადგილის სტატუსის გაურესება და უფლებრივი გარანტიების მკვეთრი დასუსტება

როგორც აღინიშნა, „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონი ერთმანეთისგან განასხვავებს, სახელმწიფო და საჯარო სამსახურებს, შესაბამისად, განსხვავებულია სახელმწიფო და საჯარო მოსამსახურეთა ცნებებიც. კერძოდ, სახელმწიფო სამსახურში საქმიანობა არსებითად გულისხმობს სახელმწიფო ორგანოებში არჩევით/დანიშვნით თანამდებობებზე საქმიანობას.

საჯარო მოსამსახურეები საჯარო სამსახურებში უვადოდ, ან ხელშეკრულების საფუძველზე დასაქმებული პირები არიან, რომლებიც ახორციელებენ

• საჯაროსამართლებრივ უფლებამოსილებებს, როგორც თავიანთ პროფესიულ საქმიანობას (მოხელე),
• ეხმარებიან საჯარო დაწესებულებებს გარკვეული ამოცანების შესრულებაში (შრომითი ხელშეკრულებით დასაქმებული პირები) და,
• ხელს უწყობენ სახელმწიფო-პოლიტიკური თანამდებობის პირებს თავიანთი უფლებამოსილების განხორციელებაში სხვადასხვა გზით (ადმინისტრაციული ხელშეკრულებით დასაქმებული პირები).

შესაბამისად, საჯარო მოსამსახურეები განსხვავდებიან თავიანთი საქმიანობის შინაარსითა და პროფესიული ვალდებულებებით, რაც აისახება კიდეც კანონით განსაზღვრულ მათ განსხვავებულ უფლებრივ გარანტიებზე. თუკი საჯარო მოხელეები თანამდებობაზე კონკურსის წესით, უვადოდ ინიშნებიან და კანონი საკმაოდ კონკრეტულად აწესრიგებს მათ ვალდებულებებს, მობილობის, გადაყვანის, შვებულების, ანაზღაურების, დაწინაურების, დისციპლინური პასუხისმგებლობის დაკისრებისა და თანამდებობიდან გათავისუფლების საფუძვლებს.

(შრომითი თუ ადმინისტრაციული) ხელშეკრულებით დასაქმებული პირები საჯარო სამსახურებში კონკრეტული ამოცანების შესასრულებლად ან კონკრეტული პირებისათვის საქმიანობის ხელშეყობის მიზნით მუშაობენ და, შესაბამისად, უფრო მოქნილია მათი სამსახურებრივი უფლება-მოვალეობებიც.

13 დეკემბრის ცვლილებებამდე საჯარო დაწესებულების პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი და მისი მოადგილე პროფესიულ საჯარო მოხელეებს წარმოადგენდნენ, შესაბამისად, სარგებლობდნენ მოხელისათვის განსაზღვრული სამართლებრივი გარანტიებით. თუმცა ცვლილებების შედეგად ისინი უკვე ადმინისტრაციული ხელშეკრულებით დასაქმებული პირები გახდნენ. ამ ცნების საკანონმდებლო განმარტებით აშკარაა, რომ ასეთი პირები არსებითად დაკავშირებულნი არიან უწყების ხელმძღვანელის, სახელმწიფო-პოლიტიკური პირის მიერ საკუთარი უფლებამოსილების განხორციელებასთან. შედეგად, ამ პირების სამართლებრივი სტატუსის ცვლილებით არამხოლოდ მცირდება მათი უფლებრივი გარანტიები, არამედ იცვლება მათი დასაქმების წინაპირობები და კრიტერიუმები. რაც განსაკუთრებით საგანგაშოა, აშკარად იზრდება ამ თანამდებობაზე დასაქმებულ პირთა პოლიტიზირების რისკები. კერძოდ 13 დეკემბრის საკანონმდებლო ცვლილებებით,

• პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელისა და მისი მოადგილის აყვანა შესაძლებელი გახდა უკონკურსოდ.[1] შესაბამისად, მათ აღარ მოეთხოვებათ აკმაყოფილებდნენ საჯარო მოხელისათვის დადგენილ საკვალიფიკაციო მოთხოვნებს;[2]
• პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელისა და მისი მოადგილის საქმიანობის ვადა დამოკიდებულია ამ დაწესებულების ხელმძღვანელის უფლებამოსილების ვადაზე და ვერ იქნება ამ უკანასკნელზე მეტი;[3]
• რამდენადაც პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი და მისი მოადგილე აღარ სარგებლობენ პროფესიული საჯარო მოხელის სტატუსით, მათზე აღარ ვრცელდება საჯარო მოხელის თანამდებობიდან გათავისუფლების საფუძვლები და უფლებრივი გარანტიები. მათი თანამდებობიდან გათავისუფლება შესაძლებელი გახდა შესაბამისი დაწესებულების ხელმძღვანელის ინიციატივით. ამის თაობაზე, მათ 1 თვით ადრე ეცნობებათ. ამასთან, ასეთ შემთხვევაში პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი და მისი მოადგილე მიიღებს კომპენსაციას მხოლოდ 1 თვის თანამდებობრივი სარგოს ოდენობით.[4]

2.    საჯარო მოხელის შეფასება და მისი შედეგები

„საჯარო სამსახურის შესახებ“ კანონის თანახმად, საჯარო მოხელე ვაკანტურ თანამდებობაზე ინიშნება კონკურსის საფუძველზე, უვადოდ. შესაბამისად, კონკურსის ჩასატარებლად, საჭიროების შემთხვევაში, საჯარო დაწესებულებაში იქმნება შესაბამისი საკონკურსო კომისია. ამავე საჯარო დაწესებულების ხელმძღვანელს არ აქვს უფლება, იყოს საკონკურსო კომისიის თავმჯდომარე, თუმცა თავად ნიშნავს მას. კანონის ძველი რედაქციით, დაწესებულების ხელმძღვანელი კომისიის თავმჯდომარედ ნიშნავდა ამ დაწესებულებაში პირველი ან მეორე რანგის თანამდებობაზე მომუშავე მოხელეს. თუმცა ცვლილებების შედეგად,

• საჯარო დაწესებულების ხელმძღვანელი საკონკურსო კომისიის თავმჯდომარედ ნიშნავს დაწესებულების პირველადი სტრუქტურული ერთეული ხელმძღვანელს, მის მოადგილეს ან მეორე რანგის თანამდებობაზე მომუშავე მოხელეს.[5]

შესაბამისად, თუკი საჯარო მოხელის თანამდებობაზე პირის შესარჩევად შექმნილი კომისია პროფესიული მოხელეებით კომპლექტდებოდა, ცვლილებებით დაწესებულების ხელმძღვანელს საშუალება ეძლევა თავმჯდომარედ დანიშნოს მის მიერ უკონკურსოდ, ადმინისტრაციული ხელშეკრულებით აყვანილი პირი, რომლის საქმიანობის ვადაც მის უფლებამოსილების ვადაზეა მიბმული. შესაბამისად, ცხადია, იზრდება ამ ვიწროდ პროფესიულ პროცესში მიზანშეწონილობისა და პოლიტიკური გავლენის რისკებიც.

საჯარო მოხელის პროფესიულ კარიერასთან დაკავშირებით კიდევ ერთი საგანგაშო ცვლილება უკავშირდება მის პერიოდულ შეფასებას. კანონის ძველი რედაქციით, მოხელის შეფასება ხდებოდა წელიწადში ერთხელ „პროფესიული საჯარო მოხელის შეფასების წესისა და პირობების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის დადგენილებით დამტკიცებული მოხელის შეფასების წესის შესაბამისად. შეფასება უნდა განხორციელდეს გამჭვირვალედ, მოხელის უშუალო ხელმძღვანელის მიერ, დოკუმენტური მასალის შეფასებითა და მოხელესთან გასაუბრებით.[6] ამასთან, საჯარო მოხელის შეფასების საფუძველზე ხდება არამხოლოდ მისი პროფესიული შესაძლებლობებისა და დაკავებულ თანამდებობასთან მისი შესაბამისობის პერიოდულობის შემოწმება, არამედ შეფასების საფუძველზე ხდება მისი შემდგომი პროფესიული განვითარების საჭიროების შეფასება და დაგეგმვა. ამასთან, დადებითი შეფასებები მოხელის წახალისების საკანონმდებლო საფუძველია,[7] უარყოფითი შეფასება კი შესაძლოა მისი სამსახურიდან გათავისუფლების საფუძველი გახდეს.[8] შესაბამისად, მოხელის პერიოდულ შეფასებას მნიშვნელოვანი როლი უნდა ჰქონდეს როგორც უშუალოდ მოხელის კარიერაში, ასევე მთლიანად სამსახურის განვითარების პროცესშიც.

13 დეკემბრის საკანონმდებლო ცვლილებებით:

• საჯარო მოხელის შეფასების პერიოდულობა შემცირდა - 1 წლიდან 6 თვემდე;
• საჯარო დაწესებულების ხელმძღვანელს უფლებამოსილება მიენიჭა, საჯარო მოხელის შეფასების შედეგები შეცვალოს შეფასების განხორციელებიდან 1 თვის ვადაში;
• საჯარო მოხელის საქმიანობის არადამაკმაყოფილებელი შეფასების შემთხვევაში, მას დაუკავდება თანამდებობრივი სარგოს 20% მომდევნო შესაფასებელი პერიოდის დაწყებამდე.[9]

როგორც აღინიშნა, საჯარო მოხელის პერიოდული შეფასება ხდება მისი უშუალო ხელმძღვანელის მიერ კონკრეტული კრიტერიუმების საფუძველზე, მის მიერ შესრულებულ სამუშაოზე და მასთან გასაუბრებაზე დაყრდნობით. ამასთან, მოხელის უშუალო ხელმძღვანელი არის ის პირი, რომელიც ყველაზე უკეთ არის ინფორმირებული შეაფასოს  მის მიერ შესრულებული სამუშაოს ხარისხი, მისი პროფესიული ზრდა და მისი სამომავლო შესაძლებლობები. აღნიშნულის საპირისპიროდ, საკანონმდებლო ცვლილებები საჯარო დაწესებულების ხელმძღვანელს ანიჭებს უფლებამოსილებას გვერდი აუაროს მოხელის უშუალო ხელმძღვანელის შეფასებას 1 თვის ვადაში. ამასთან, კანონი არაფერს ამბობს, რა შეიძლება გახდეს ამგვარ მოკლე ვადაში შეფასების ცვლილების საფუძველი, მითუმეტეს, რომ შეფასების პროცესი მნიშვნელოვნად განსაზღვრავს მოხელის კარიერას.

რაც შეეხება არადამაკმაყოფილებელი შეფასების შემთხვევაში თანამდებობრივი სარგოს 20%-ის დაკავებას მომდევნო 6 თვის განმავლობაში (მომდევნო შეფასების დაწყებამდე), უნდა აღინიშნოს, რომ ამგვარი შეზღუდვა შინაარსით დისციპლინური პასუხისმგებლობის ერთ-ერთი ზომის ანალოგია. კერძოდ, კანონი პასუხისმგებლობის ზომად ითვალისწინებს თანამდებობრივი სარგოს 10 პროცენტიდან 50 პროცენტამდე დაკავებას 1-დან 6 თვემდე ვადით, რაც პასუხისმგებლობის ერთ-ერთი სერიოზული ფორმაა და სიმძიმით მხოლოდ სამსახურიდან გათავისუფლებას ჩამორჩება.[10] ამასთან, ხაზმასმით უნდა აღინიშნოს, რომ თუკი დაწესებულების ხელმძღვანელის მიერ ამგვარი შეზღუდვის გამოყენება შესაძლებელია ყოველგვარი წინასწარი კრიტერიუმის გარეშე და ერთპიროვნულად, სარგოს დაკავება, როგორც დისციპლინური პასუხისმგებლობის ზომა, საჭიროებს ამგვარი პასუხისმგებლობის დადგენას კანონმდებლობით დადგენილი პროცედურისა და მოხელის უფლებრივი გარანტიების დაცვით. შესაბამისად, თვალსაჩინოა, რომ ამ ნაწილშიც საჯარო მოხელეთა შრომითი უფლებრივი გარანტიები მნიშვნელოვნად იზღუდება და თანაც იმგვარი პროცედურით, რომელიც მინიმალურადაც ვერ აკმაყოფილებს ღიაობისა და დასაბუთებულობის სტანდარტებს და დაწესებულების ხელმძღვანელის თვითნებობის შესაძლებლობას ზრდის. 

3.    საჯარო სამსახურის რეორგანიზაცია

საჯარო მოხელეთა უფლებრივ გარანტიებს მნიშვნელოვნად ლახავს საჯარო დაწესებულების რეორგანიზაციისას შტატების შემცირების საკითხის ახლებული მოწესრიგებაც.

საჯარო დაწესებულების რეორგანიზაცია გულისხმობს ამ დაწესებულების ინსტიტუციური მოწყობის შეცვლას, რის შედეგადაც მიიღება საჯარო დაწესებულების ნაწილობრივ ან მთლიანად ახალი სტრუქტურა. რეორგანიზაციად ითვლება აგრეთვე საჯარო დაწესებულების შტატების გადაადგილება ან/და შემცირება. კანონის თანახმად, რეორგანიზაციად არ ითვლება საჯარო დაწესებულების ან მისი სტრუქტურული ერთეულის მხოლოდ დაქვემდებარების ან სახელწოდების შეცვლა ან/და საჯარო დაწესებულების სტრუქტურული ერთეულისათვის ახალი ფუნქციის დაკისრება. [11]

კანონის ძველი რედაქციის შესაბამისად, საჯარო დაწესებულების რეორგანიზაციის შემთხვევაში საჯარო სამსახურის ბიუროს კანონი ავალდებულებდა მოეძიებინა ინფორმაცია საჯარო სამსახურში არსებულ შესაბამისი ვაკანტურ თანამდებობაზე და შტატების შემცირებისას ხელი შეეწყო შესაბამისი მოხელეების მობილობისათვის. მობილობა, თავის მხრივ, კი გულისხმობს მოხელის თანხმობით იმავე ან სხვა საჯარო დაწესებულებაში მისი თანამდებობის ტოლფას თანამდებობაზე, ხოლო ასეთის არარსებობისას - უფრო დაბალ თანამდებობაზე, კომპეტენციის გათვალისწინებით გადაყვანას.[12] დამატებით, მობილობა საჭიროებს როგორც მოხელის, ასევე „მიმღები“ საჯარო დაწესებულების თანხმობას. ამასთან, მობილობის შემთხვევაში, კანონის ძველი რედაქციით, მოხელეს უნარჩუნდებოდა საკლასო დანამატი. შესაბამისად, რეორგანიზაციის დროს შტატების შემცირებისას კანონმდებლობა პრიორიტეტად მიიჩნევდა არსებული კადრებისა და მათ მიერ დაგროვილი გამოცდილებისა და კვალიფიკაციის, ინსტიტუციური მეხსიერების საჯარო სექტორში შენარჩუნებას, რაც საჯარო სამსახურის სტაბილურობის მიზნებისთვის სრულიად ლოგიკური და საჭიროა. ამგვარად, რეორგანიზაციისას შტატების შემცირების დროს მოხელე შესაძლოა თანამდებობიდან გათავისუფლებულიყო მხოლოდ მაშინ, თუკი მობილობის განხორციელება შეუძლებელი იყო.

აღნიშნულისგან განსხვავებით, 13 დეკემბრის საკანონმდებლო ცვლილებებით

• საჯარო დაწესებულების რეორგანიზაციის პროცესში შტატების შემცირებისას საჯარო მოხელის თანამდებობიდან გათავისუფლება დაშვებული გახდა მიუხედავად იმისა, მობილობის შესაძლებლობა არსებობს თუ არა;[13]
• საჯარო დაწესებულების რეორგანიზაციის, ლიკვიდაციის ან/და მისი სხვა საჯარო დაწესებულებასთან შერწყმის შესახებ გადაწყვეტილების ან/და ამ პროცესთან დაკავშირებით მიღებული რომელიმე გადაწყვეტილების გასაჩივრება არ აჩერებს მის მოქმედებას;[14]
• რეორგანიზაციის შედეგად სამსახურიდან გათავისუფლების გადაწყვეტილების ზემდგომის ან სასამართლოს მიერ გაუქმების შემთხვევაში, სავალდებულო აღარ არის საჯარო დაწესებულებამ მოხელე აღადგინოს იმავე თანამდებობაზე, ასეთის არარსებობისას კი - მის ტოლფას თანამდებობაზე იმავე ან სხვა საჯარო დაწესებულებაში;[15]
• რეორგანიზაციის შედეგად გათავისუფლებული მოხელის საჩივრის/სარჩელის სრულად ან ნაწილობრივ დაკმაყოფილების შემთხვევასიც კი მოხელე თანამდებობაზე აღარ აღდგება. მას მიეცემა მხოლოდ განაცდური თანამდებობრივი სარგო და კომპენსაცია 3 თვის სარგოს ოდენობით, ასევე საკუთარი თანხმობით ირიცხება მოხელეთა რეზერვში.[16]

ბოლოს უნდა აღინიშნოს ისიც, რომ ძველი რედაქციით საჯარო სამართლის იურიდიულ პირებზე „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის მოქმედება არ ვრცელდებოდა გარდა გამონაკლისი ნორმებისა, რომლებიც ძირითადად ეხება სტაჟირებასა და კონკურსის ჩატარების წესებს. ასეთ დაწესებულებებში დასაქმებულთა საქმიანობასთან დაკავშირებული საკითხები წესრიგდებოდა შრომის კანონმდებლობით. აღნიშნულისგან განსხვავებით კი 13 დეკემბრის საკანონმდებლო ცვლილებებით:

• რეორგანიზაციის კანონით მოქმედი წესები გავრცელდა საჯარო სამართლის იურიდიულ პირებზეც.[17]

სამართლებრივი შეფასება

 „საჯარო სამსახურის“ შესახებ საქართველოს კანონში 2024 წლის 13 დეკემბერს შესული ცვლილებების ანალიზი, ერთიანობაში ცხადყოფს, რომ საშუალო მენეჯმენტის რგოლის საჯარო დაწესებულებების ხელმძღვანელებზე პირდაპირი დაქვემდებარება და მათი პროფესიული მოხელის სტატუსის ცვლილება, ასევე ამ რგოლის საჯარო მოხელეთა შესარჩევ კონკურსში პირდაპირი მონაწილეობა ზრდის სახელმწიფო და პოლიტიკური თანამდებობის პირთა ჩართულობას ამ პროცესში და, ცხადია, მოცემულ კონტექსტში აჩენს საჯარო სექტორის პოლიტიზირების, პოლიტიკურ კონტროლს დაქვემდებარების რისკებს.

მეორე მხრივ, პროფესიულ საჯარო მოხელეთა შრომითი უფლებრივი გარანტიების იმგვარად შემცირება, რაც ერთ შემთხვევაში უშუალოდ დაწესებულების ხელმძღვანელ თანამდებობის პირებს ანიჭებს დაუსაბუთებლად მათი შეფასების ცვლილებისა და ფინანსური „დასჯის“ შესაძლებლობას, მეორე შემთხვევაში კი უკიდურესად ამარტივებს რეორგანიზაციის პროცესში მოხელეთა თანამდებობიდან გათავისუფლებას, სრულიად ეწინააღმდეგება კეთილსინდისიერებაზე, მიუკერძოებლობასა და ანგარიშვალდებულებაზე დაფუძნებული, საჯარო სამსახურის ჩამოყალიბების იდეას.

სტაბილური და პოლიტიკურად ნეიტრალური საჯარო სექტორის შექმნის იდეა, რომელიც ორიენტირებულია კვალიფიციური და კეთილსინდისიერი პროფესიული  საჯარო მოხელეების გაზრდასა და შენარჩუნებაზე, ინსტიტუტების, მათი მეხსიერების შექმნასა და გაძლიერებაზე, რომელიც გამართულად, მიუკერძოებლად და მაღალი ანგარიშვალდებულებით შეუფერხებლად იმუშავებს პოლიტიკური ცვლილებების მიუხედავად, იყო საჯარო სამსახურის რეფორმის თავდაპირველი  მიზანი და დღემდე რჩება ასეთად ფორმალურად, თავად კანონის დონეზე.

საჯარო სამსახურის იდეის და ამოცანების ამგვარ განმარტებას ადასტურებს საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკაც, რომლის თანახმადაც, „ხელისუფლების როგორც ფორმირებაში, ისე მისი განხორციელების პროცესში საჯარო სამსახურის უმნიშვნელოვანესი როლიდან გამომდინარე, მნიშვნელოვანია, საჯარო თანამდებობებზე საქმიანობას ახორციელებდნენ საკუთარი ფუნქციების საუკეთესოდ შემსრულებელი მოქალაქეები, რომლებიც შესაბამისი ცოდნის, პროფესიის, კვალიფიკაციისა თუ სხვა მახასიათებლების საფუძველზე, ეფექტიანად განახორციელებენ მათზე დაკისრებულ ფუნქციებს, რაც, საბოლოო ჯამში, კონკრეტული სახელმწიფო დაწესებულების ეფექტიან ფუნქციონირებაში პოვებს გამოხატულებას“.[18] სასამართლოს მითითებით, „სახელმწიფო ინსტიტუტის ეფექტიანი ფუნქციონირების მიზნის მიღწევა, სტაბილური, მტკიცე ადმინისტრირების უზრუნველყოფა სწორედ პროფესიონალ კადრებზეა დამოკიდებული, რომლებიც შესასრულებელ ფუნქციებს მაღალი პასუხისმგებლობით, პროფესიონალიზმით, სათანადო კეთილსინდისიერებით და კანონის ერთგულებით ახორციელებენ“.[19]

დემოკრატია, უშუალო გაგებით, გულისხმობს რა ხალხის მმართველობას, შესაბამისად, ის, თავისთავად, გულისხმობს მოქალაქეთა უფლებას, მიიღონ მონაწილეობა ხელისუფლების როგორც ფორმირებაში, ისე განხორციელებაში.[20] 13 დეკემბრის ცვლილებები კი ამცირებს იმ უფლებრივ გარანტიებს, რომელიც საქართველოს მოქალაქეებისთვის კონსტიტუციით არის გარანტირებული და მოიცავს ნებისმიერი საჯარო თანამდებობის დაკავების უფლებას (თუ იგი აკმაყოფილებს კანონმდებლობით დადგენილ მოთხოვნებს, თუმცა ეს კანონმდებლობაც კონსტიტუციის შესაბამისი უნდა იყოს). კერძოდ, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს დადგენილი პრაქტიკის თანახმად, საქართველოს კონსტიტუციის 25-ე მუხლი „... სახელმწიფოს ავალდებულებს, დაადგინოს სახელმწიფო თანამდებობაზე საქმიანობის გონივრული პირობები და გაუმართლებლად არ შეზღუდოს მოქალაქის უფლება, მონაწილეობა მიიღოს სახელმწიფო მართვაში, განახორციელოს საჯარო მნიშვნელობის ფუნქცია“.[21]

ამასთან, კონსტიტუციის აღნიშნული დებულება მოიცავს არა მხოლოდ კონკრეტული თანამდებობის დაკავების, არამედ ამ თანამდებობრივი უფლებამოსილების შეუფერხებლად განხორციელებისა და თანამდებობიდან უსაფუძვლოდ გათავისუფლებისაგან დაცვის გარანტიებს.[22] საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, საჯარო უფლებამოსილების შეუფერხებლად განხორციელების უფლება „უმთავრესად, შრომითი უფლებების დაცვაა, რაც მოიაზრებს შრომის სათანადო პირობების უზრუნველყოფას, თანამდებობრივი სარგოს მიღების შესაძლებლობას, უფლებამოსილების დაუსაბუთებლად შეწყვეტისაგან დაცვას და სხვა შრომით გარანტიებს. საქართველოს კონსტიტუციით შრომითი უფლებების დაცვის საჭიროება, უმთავრესად, მიმართულია პროფესიული თანამდებობის პირების ინტერესების დაცვისაკენ. ამ შემთხვევაში ამოსავალი წერტილია პირის ინდივიდუალური უფლება, საკუთარი კვალიფიკაციის და შესაძლებლობების გათვალისწინებით, ეწეოდეს შრომით საქმიანობას საჯარო სამსახურში, იღებდეს შესაბამის ანაზღაურებას, ჰქონდეს კარიერული წინსვლის საშუალება და მისი თანამდებობიდან გათავისუფლება დამოკიდებული არ იყოს რომელიმე პირის სუბიექტურ შეხედულებაზე.“[23]

დამატებით, რეორგანიზაციისას შტატების შემცირების გამო საჯარო მოხელის თანამდებობიდან გათავისუფლება, აღდგენის შესაძლებლობის გარეშე, მხოლოდ ფულადი კომპენსაციის მინიჭების გზით, ეწინააღმდეგება საჯარო სამსახურიდან უკანონოდ გათავისუფლებული პირებისათვის ზიანის სამართლიანი და სრული ანაზღაურების პრინციპს და ამ მიმართულებით საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ დადგენილ სტანდარტებს. საკონსტიტუციო სასამართლოს ერთხელ უკვე განხილული და არაკონსტიტუციურად ცნობილი აქვს მსგავსი შინაარსის ნორმა, რომლის თანახმად უკანონოდ გათავისუფლებულ მოხელეს განაცდური პერიოდისათვის შეეძლო მიეღო კომპენსაცია მაქსიმუმ 3 თვის თანამდებობრივი სარგოს ოდენობით.[24]

დასკვნა

დასკვნის სახით, კიდევ ერთხელ უნდა აღინიშნოს, რომ „ქართული ოცნების“ მიერ 2024 წლის მიწურულს, მასობრივი საზოგადოებრივი პროტესტის ფონზე, ნაჩქარევად მიღებული საკანონმდებლო ცვლილებები და მისი თანმდევი საჯარო სექტორის წმენდა „ოცნების“ მიერ ევროკავშირში გაწევრიანების პროცესის შეჩერების მიმართ კრიტიკულად განწყობილი საჯარო მოხელეებისაგან, საჯარო სექტორის პოლიტიკური დაქვემდებარების, ადამიანის ძირითად უფლებათა უგულებელყოფისა და, საბოლოოდ, ავტორიტარიზმის კონსოლიდაციისაკენ გადადგმული კიდევ ერთი საგანგაშო ნაბიჯია.

საჯარო სამსახურისა და ბიუროკრატიის მმართველი პოლიტიკური პარტიის მხრიდან დაქვემდებარება სახელმწიფო ინსტიტუტებს პოლიტიკურ ინსტრუმენტად აქცევს, რომელიც მათ მუშაობას პარტიულ, პირად და კორუფციულ ინტერესებზე მორგებულს ხდის. ამგვარ სისტემაში საჯარო მოხელეთა დანიშვნა, დაწინაურება და სხვა საკადრო საკითხები დამოკიდებულია მმართველი პარტიისადმი ლოიალობაზე, რაც განაპირობებს საჯარო მართვის პროცესში პროფესიონალიზმის ჩანაცვლებას პირადი და პოლიტიკური კავშირებით და  პატრონ-კლიენტური პრაქტიკების დანერგვას.

პოლიტიზირებული საჯარო სამსახური ასევე ხელს უწყობს კორუფციას და არაეფექტურობას, რომელიც თითოეული მოქალაქის ცხოვრების ხარისხზე ახდებს გავლენას.  დამატებით, ამ რეალობაში საჯარო სამსახურები ხშირად გამოიყენება პროპაგანდის იარაღად, რათა გაძლიერდეს მმართველი პარტიის პოზიციები და განისაზღვროს საზოგადოებრივი აზრი მისი სასარგებლოდ.

საბოლოოდ, საჯარო სექტორის ამგვარი პოლიტიზაცია არღვევს კანონის უზენაესობას და საზიანოა მოქალაქეების უფლებებისთვის და ინტერესებისთვის, რადგან საჯარო სერვისები არ არის სამართლიანი და თანასწორად ხელმისაწვდომი. მმართველი პარტიის სასარგებლოდ მორგებული პოლიტიკა იწვევს საზოგადოების ნდობის დაკარგვას სახელმწიფო ინსტიტუტების მიმართ და აზიანებს ქვეყნის განვითარებას, რადგან პოლიტიზირებული ბიუროკრატია ხელს უშლის რეალური და გრძელვადიანი რეფორმების განხორციელებას. ამ მოცემულობაში ცხადია, რომ საზოგადოებრივი ინტერესის ჩანაცვლება ხდება მმართველი პარტიის ძალაუფლების კონსოლიდაციის ინტერესით და სახელმწიფო ინსტიტუტების სრული ეროზია იწყება. ეს კი, გრძელვადიან პერსპექტივაში, კანონის უზენაესობასა და დემოკრატიულ პრინციპებზე დამყარებულ მმართველობას შეუძლებელს ხდის.

გაზიარება