ადგილობრივი თვითმმართველობა, დღესდღეობით, სახელმწიფოს უმნიშვნელოვანეს ატრიბუტად იქცა. ამ ინსტიტუტის გარეშე დემოკრატიული სახელმწიფოები არ არსებობენ. ადგილობრივი თვითმმართველობა, სახელმწიფო ხელისუფლებასთან ერთად, საჯარო ხელისუფლებას წარმოადგენს. მისი საშუალებით ადამიანები უშუალოდ მონაწილეობენ მართვის პროცესში. ადგილობრივი თვითმმართველობა არ უნდა წარმოვიდგინოთ, როგორც სახელმწიფო ვერტიკალში მყოფი ინსტიტუტი, რომელიც კონკრეტულ ტერიტორიულ ერთეულში ცენტრალური ხელისუფლების წარმომადგენლობას უზრუნველყოფს. ის სახელმწიფო ხელისუფლების პარალელურად მოქმედი ხელისუფლებაა, რომლის უფლებამოსილებებიც გამიჯნულია სახელმწიფო ხელისუფლების უფლებამოსილებებისაგან.

ადგილობრივი თვითმმართველობის განხორციელების გარეშე, წარმოუდგენელია სახელმწიფოს გამართული ფუნქციონირება. მიუხედავად ამისა, არსებობს უამრავი კითხვა თვითმმართველობის სტატუსთან დაკავშირებით. ადგილობრივი თვითმმართველობისა და სახელმწიფო ხელისუფლების უფლებამოსილებათა გამიჯვნას თან ახლავს პრობლემები არა მხოლოდ პრაქტიკაში, არამედ კონსტიტუციონალიზმის თეორიაშიც.  თვითმმართველობის სტატუსის სწორი იდენტიფიცირებისათვის აუცილებელია ნორმატიული მასალის, მათ შორის კონსტიტუციის ანალიზი.

კონსტიტუციაში, როგორც ქვეყნის მთავარ ნორმატიულ აქტში, შესული ნებისმიერი ცვლილება უდიდეს ყურადღებას, სამართლებრივ კვლევასა და მეცნიერულ ანალიზს საჭიროებს. 2009-2010 წლის რეფორმის ფარგლებში, საქართველოს კონსტიტუციას დაემატა ადგილობრივი თვითმმართველობის თავი, ცვლილებები  განხორციელდა რამდენიმე მუხლშიც, რამაც არსებითად შეცვალა ადგილობრივი თვითმმართველობის განხორციელების სამართლებრივი გარანტიები ქვეყანაში.

2009-2010 წლის კონსტიტუციური რეფორმის ფარგლებში, საკონსტიტუციო კომისიის ტერიტორიული მოწყობისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის საკითხთა სამუშაო ჯგუფმა მიიღო გადაწყვეტილება, ადგილობრივი თვითმმართველობის მომწესრიგებელი ნორმები ჩამოეყალიბებინა ცალკე თავად, რასაც მოჰყვა თვითმმართველობის საკითხის კონსტიტუციაში მოწესრიგების კონცეფციის შექმნა. ეს უკანასკნელი საბოლოოდ გარდაიქმნა ნორმატიულად გაწერილ მეშვიდე პრიმა თავად.

საქართველოს სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისიამ  საქართველოს კონსტიტუციური კანონპროექტი „საქართველოს კონსტიტუციაში ცვლილებებისა და დამატებების შეტანის შესახებ” (მეშვიდე თავი) გადაუგზავნა „ევროპულ კომისიას დემოკრატიისათვის სამართლის მეშვეობით” (ვენეციის კომისიას). უნდა აღინიშნოს, რომ „ადგილობრივი თვითმმართველობის” თავზე ვენეციის კომისიამ ორჯერ იმსჯელა - ერთხელ, 2010 წლის 12-13 მარტს, როდესაც ცალკე იქნა გაგზავნილი მეშვიდე პრიმა თავი და მეორედ, როდესაც ვენეციის კომისიამ, 2010 წლის ოქტომბერში, საბოლოო დასკვნა გამოაქვეყნა „საქართველოს კონსტიტუციურ კანონპროექტზე „საქართველოს კონსტიტუციაში ცვლილებებისა და დამატებების შეტანის თაობაზე”.

2009-2010 წლების საკონსტიტუციო რეფორმამ მნიშვნელოვანი ნაბიჯი გადადგა ქვეყანაში ადგილობრივი თვითმმართველობის გაძლიერების სამართლებრივი საფუძვლების შექმნასთან დაკავშირებით. კონსტიტუციურ დონეზე ცალკე თავის ჩამოყალიბებას რამდენიმე მნიშვნელოვანი შედეგი მოჰყვა, მათ შორის - კონსტიტუციის, როგორც ქვეყნის ძირითადი კანონის იურიდიული კონსტრუქციის სრულყოფა, თვითმმართველობის სტატუსის ამაღლება ქვეყანაში. საქართველოს 1995 წლის კონსტიტუცია ეყრდნობა საქართველოს 1921 წლის კონსტიტუციის ისტორიულ-სამართლებრივ მემკვიდრეობას, რისი კიდევ ერთი ნათელი დადასტურებაა „ადგილობრივი თვიმმართველობის” თავის დამატება კონსტიტუციაში. მით უფრო, რომ 1921 წლის 21 თებერვლის კონსტიტუცია ადგილობრივი თვითმმართველობის საკითხებს ცალკე თავად მოიაზრებდა.

საკონსტიტუციო კომისიის ორწლიანი მუშაობის შედეგად, რამდენიმე პროექტისა და ვენეციის კომისიის დასკვნის საფუძველზე, ჩამოყალიბდა თვითმმართველობის ახალი, კონსტიტუციურ-სამართლებრივი კონსტრუქცია, რომლის სტატუსიც მნიშვნელოვანი კომპონენტებისგან შედგება.

ადგილობრივი თვითმმართველობის უფლებამოსილები გაიმიჯნა სახელმწიფო ხელისუფლების უფლებამოსილებებისგან. ეს ორი ინსტიტუტი დღეს დამოუკიდებლად და ერთმანეთის პარალელურად არსებობს. თვითმმართველ ერთეულს აქვს შესაძლებლობა, საკონსტიტუციო სასამართლოს მეშვეობით, დაიცვას თავი სახელმწიფო ხელისუფლების ჩარევისაგან.

მნიშვნელოვნად მიმაჩნია ადგილობრივი თვითმმართველობის მარეგულირებელი თავის ადგილი კონსტიტუციის სტრუქტურაში. სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოების არსისა და ფუნქციონალური დატვირთვის შესახებ მომწესრიგებელი ნორმების შემდეგ, ჩამოყალიბდა სახელმწიფო ხელისუფლებისაგან გამიჯნული ინსტიტუტის თვითმმართველობის კონსტიტუციური რეგლამენტაცია. კონსტიტუციური არქიტექტონიკა დღეს საკმაოდ ლოგიკურად გამოიყურება. სახელმწიფოს ძირითადი არსის, ადამიანის უფლებებისა და თავისუფლებების, სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოების საქმიანობის ამსახველი ნორმატიული ტექსტის შემდეგ იწყება ადგილობრივი თვითმმართველობის თავი.

ადილობრივი თვითმმართველობის სტატუსის ფაბულა საქართველოს კონსტიტუციაში, გარდა სახელმწიფო ხელისუფლებისგან თვითმმართველობის უფლებამოსილების  გამიჯვნისა, მოიცავს თვითმმართველობის განხორციელების უფლების საქართველოს მოქალაქეებთან კავშირს, როდესაც ის ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპულ ქარტიაში ტერიტორიული ერთეულის ორგანოებთან არის მიბმული. თვითმმართველობის დეფინიიციის პრობლემის ამგვარი გადაწყვეტა საკმაოდ წინგადადგმული ნაბიჯია, რაც, ფაქტობრივად, ახლებურად წარმოადგენს თვითმმართველობის არსს, განსხვავებით ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტიისგან.

თვითმმართველობის სტატუსზე მსჯელობისას წარმოუდგენელია არ იყოს გათვალისწინებული ვენეციის კომისიის რეკომენდაციები და მათი მნიშვნელობა, რომელმაც მთლიანად სხვა სახე მისცა მეშვიდე პრიმა თავს. განსაკუთრებით კი, ეს გამოიკვეთა და ჩანს იმ ნორმაში, სადაც საუბარია თვითმმართველობის უფლებამოსილებათა განსაზღვრის ძირითადი პრინციპებისა და ფინანსური გაანგარიშების წესის კანონით განსაზღვრის აუცილებლობაში.

საქართველოს კონსტიტუციამ ჩამოაყალიბა, რომ თვითმმართველობისთვის ფინანსებისა და შესაბამისი რესურსების გადაცემის წესი უნდა განისაზღვროს კანონით, რაც ნიშნავს იმას, რომ თვითმმართველობის სტატუსისა და მისი სამართლებრივი გარანტიების განმტკიცების საკითხი, მხოლოდ კონსტიტუციური რეფორმით არ დამთავრებულა. ძალიან მნიშვნელოვანია, თუ როგორ წარიმართება საკანონმდებლო საქმიანობა ამ მიმართულებით და როგორი იქნება საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკა.

საქართველოს სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისიის მიერ, 2010 წლის 13 იანვარს ვენეციის კომისიაში  გაგზავნილ კონსტიტუციური კანონის პროექტზე, 2011 წლის 12-13 მარტს ვენეციის კომისიის 82-ე პლენარულ სხდომაზე მიღებულ იქნა დასკვნა, რომელიც მნიშვნელოვან წყაროს წარმოადგენს საქართველოში 2009-2010 წლებში განხორციელებული კონსტიტუციური რეფორმის პერიოდში. დასკვნაში ჩამოყალიბებული შენიშვნები თითქმის სრულად იქნა გაზიარებული ჯერ ტერიტორიული მოწყობისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის ჯგუფის მიერ, შემდგომ კი საქართველოს სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისიისა და საქართველოს პარლამენტის მიერ. მთავარი პოსტულატი მოქმედი ნორმებისა, სწორედაც რომ ვენეციის კომისიის დასკვნას ეფუძნება.

ვენეციის კომისია მიესალმება საქართველოს ხელისუფლების სურვილს, რომ თვითმმართველობის საკითხები ჩამოყალიბდეს ცალკე თავად. თუმცა მიიჩნევს, რომ „საქართველოს კონსტიტუციაში ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ თავის წარდგენის მიზანი იქნება შელახული, თუ სულ მცირე, ზოგიერთი ფუნდამენტური პრინციპი არ იქნება ასახული კონსტიტუციურ დონეზე.”[1]  ვენეციის კომისია აკრიტიკებს კონსტიტუციური ცვლილებების პროექტის მუხლებს, რადგანაც მიიჩნევს, რომ შეუძლებელია საკონსტიტუციო კომისიამ დაიცვას თვითმმართველობის არსი, თუ საკუთარი უფლებამოსილებები ქვეყნის კონსტიტუციაში რაღაც ფორმით არ იქნება ასახული.

ვენეციის კომისიის მოსაზრებებიდან განსაკუთრებით ორი შენიშვნაა საყურადღებო: პირველი, რომელიც ეხება თვითმმართველობის უფლებამოსილებებს, ხოლო მეორე _ ფინანსურ საკითხებს. კომისიამ საკუთარ დასკვნაში შენიშვნებთან ერთად წარმოადგინა გარკვეული რეკომენდაციები, რაც საბოლოოდ აისახა საქართველოს სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისიის პროექტში.  რეკომენდაციების ამ მასშტაბით გაზიარებამ,  საბოლოო სახე მისცა კონსტიტუციის ახალ თავს და სერიოზულად შეცვალა თვითმმართველობის განხორციელების არსი.

საქართველოს სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისიის მუშაობის დროს, თვითმმართველობის საკითხზე მსჯელობისას, ყველაზე დიდი დავა სწორედ თვითმმართველობის საკუთარი უფლებამოსილებების კონსტიტუციაში ასახვას დაუკავშირდა. თვითმმართველობის უფლება მიმართოს საკონსტიტუციო სასამართლოს და დაიცვას საკუთარი ინტერესი, შეუძლებელია რეალობაში განხორციელდეს, თუ საკონსტიტუციო სასამართლოს არ ექნა ბერკეტი, ნორმის კონსტიტუციურობაზე მსჯელობისას გამოიყენოს თვითმმართველობის საკუთარი უფლებამოსილებები და განმარტოს ის. სწორედ ამ მოტივაციას ეფუძნება ვენეციის კომისია საკუთარ დასკვნაში და ამბობს, რომ „ორგანული კანონისთვის თვითმმართველობის საკუთარი უფლებამოსილებების განსაზღვრის დატოვებით, კანონმდებელი უტოვებს შესაძლებლობას ცენტრალურ ხელისუფლებას, რომ ეფექტურად “აშიმშილოს” ადგილობრივი ხელისუფლება. გარდა ამისა, ეს ნიშნავს, რომ საკონსტიტუციო სასამართლოს არ რჩება კრიტერიუმი, რომლის შესაბამისადაც გადაწყვეტდა შესაძლო კონფლიქტს ცენტრალურ და ადგილობრივ ხელისუფლებას შორის.” [2] რაც, რა თქმა უნდა, სერიოზული და მნიშვნელოვანი არგუმენტია.

ვენეციის კომისიამ საკუთარ დასკვნაში რეკომენდაციის სახით წარმოადგინა წინადადება, რომ კონსტიტუციაში გაჩენილიყო ჩანაწერი  თვითმმართველობის უფლებამოსილებების განსაზღვრის  პრინციპების შესახებ, რაც საკმაოდ მნიშვნელოვნად ზრდის თვითმმართველობის სამართლებრივი დაცვის გარანტიის შესაძლებლობას ქვეყანაში.

ვენეციის კომისია დიდ ყურადღებას უთმობს თვითმმართველობისათვის ფინანსური გარანტიების მიცემის საკითხს. განსაკუთრებით კი თვითმმართველობისათვის სახელმწიფოსგან დელეგირებული უფლებამოსილების გადაცემის ფარგლებში შესაბამისი ფინანსების გადაცემას. დასკვნაში საკმაოდ მნიშვნელოვანი მოსაზრება არსებობს ე.წ. მუდმივ ტრანსფერებთან დაკავშირებით.  „დელეგირება” შეიძლება გულისხმობდეს მუდმივ ტრანსფერს სახელმწიფო უფლებამოსილებას ადგილობრივი მთავრობის მიმართ, რათა ის გახდეს ადგილობრივი თვითმმართველობის „საკუთარი უფლებამოსილება” (მაგალითად, წყლით მომარაგების გადაცემა, კულტურული და სპორტული ინფრასტრუქტურა და ა.შ.). ეს არის დეცენტრალიზაციისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის უფლებამოსილებების გაზრდა. იმისათვის, რომ უფლებამოსილების ასეთი გადაცემა არ გახდეს ნომინალური, საჭიროა შესაბამისი რესურსები გადაეცეს ადგილობრივ თვითმმართველობას, რათა მან ეფექტურად განახორციელოს. (განსაკუთრებით, როცა ეს კომპეტენცია წინათ სრულდებოდა სახელმწიფოს მიერ)[3].  მთავარი აქცენტი კეთდება არა მხოლოდ თანხის, არამედ შესაბამისი რესურსების გადაცემაზე, რაც გულისხმობს ადგილობრივი თვითმმართველობისათვის მუდმივი შემოსავალის არსებობის შესაძლებლობას. სახელმწიფოსა და თვითმმართველობის საქმიანობისა და უფლებამოსილებების ერთმანეთისაგან გამიჯვნის საკითხიც, სწორედაც, რომ ფინანსების და რესურსების გადანაწილებას უკავშირდება. თვითმმართველობის დამოუკიდებლობის ხარისხი ამ რესურსების ხელმისაწვდომობაზეა დამოკიდებული. ამის გამო, ვენეციის კომისია განსაკუთრებულ ყურადღებას უთმობს თვითმმართველობის ფინანსებს. ფინანსური რესურსების თავმოყრა გულისხმობს არა ყოველწლიური ბიუჯეტიდან თანხის გაცემას, არამედ შემოსავლებში მონაწილეობას. პოლონეთის კონსტიტუციის 167-ე მუხლის მიხედვით, თვითმმართველი ერთეული მონაწილეობს საჯარო შემოსავლების მიღებაში,  რაც ნიშნავს იმას, რომ გადასახადების უდიდესი ნაწილი, რომელიც პოლონეთში შემოდის, ანარიცხების სახით ნაწილდება თვითმმართველი ერთეულების სხვადასხვა დონესა და სახელმწიფოს შორის.

ახალი კონსტიტუციური რეფორმის ფარგლებში ადგილობრივი თვითმმართველობის კონსტიტუციური რეგლამენტაციის სრულყოფის ამოცანა დგას. დღეს საქართველოს საკონსტიტუციო კომისიას ორი მნიშვნელოვანი საკითხის გათვალისწინება მოუწევს, რითაც შესაძლებელია ადგილობრივი თვითმმართველობის კონსტიტუციური რეგულაციის კიდევ უფრო განმტკიცება. პირველი - თვითმმართველობის ძირითადი უფლებამოსილებათა სფეროების კონსტიტუციაში ასახვა, მეორე - დამატებითი ფინანსური გარანტიების განსაზღვრა, რაც მყარ კონსტიტუციურ გარანტიას შექმნის ადგილობრივი ბიუჯეტის შემოსვლების ზრდასთან დაკავშირებით.

სტატიის შინაარსზე პასუხისმგებელია ავტორი და ის არ გამოხატავს „ადამიანის უფლებების სწავლებისა და მონიტორინგის ცენტრის“ (EMC) ან Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ)-ის პოზიციას.