შესავალი

2011 წელს ფრიდრიხ ებერტის ფონდისა და შრომის საერთაშორისო ორგანიზაციის (ILO) თაოსნობით ორგანიზებულ საერთაშორისო კონფერენციაზე, რომელიც საქართველოში სოციალური დიალოგისა და შრომის სტანდარტების გაუმჯობესების ხელშეწყობას ეძღვნებოდა, გამოითქვა ინიციატივა „შექმნილიყო ეფექტიანი, ხელმისაწვდომი, დამოუკიდებელი საშუ- ამავლო რგოლები, რაც უზრუნველყოფდა კოლექტიური შრომითი დავების გადაწყვეტის ახალი შესაძლებლობების წარმოქმნას“[1]. აღსანიშნავია, რომ მოცემული პერიოდისთვის შრომის კოდექსში ჯერ კიდევ არ მოიძებნებოდა ჩანაწერი კოლექტიური დავის განხილვისა და გადაწყვეტის პროცედურების შესახებ. იმ დროისათვის მოქმედი შრომის კოდექსი თუ გაფიცვის პროცესის მარეგულირებელი კანონმდებლობა უშვებდა შესაძლებლობას, დავის მონაწილე მხარეს ჯერ გამაფრთხილებელი გაფიცვა დაეწყო და მხოლოდ ამის შემდეგ წარმოიშობოდა შემათანხმებელ პროცედურებში მონაწილეობის ვალდებულება – „ანუ გამოდის, რომ მხარეები ჯერ იფიცებოდნენ და ამის შემდეგ სხდებოდნენ მოლაპარაკების მაგიდასთან“[2]

ამასთან, გარდა კოლექტიურ დავებთან დაკავშირებით საკანონმდებლო ჩანაწერების არარსებობისა, 2012 წლამდე არსებული შრომის პოლიტიკა გამოირჩეოდა განსაკუთრებულად მაღალი ხარისხის ლიბერალური მიდგომით, რომელიც არ ითვალისწინებდა შრომის და დასაქმებულთა სოციალური დაცვის ფუნდამენტურ უფლებებს, ხოლო თავად შრომის კოდექსი დახასიათებული იყო, როგორც „მსოფლიოში ერთ-ერთი ყველაზე მტრულად განწყობილი კანონმდებლობა“[3]

არჩევნების გზით 2012 წელს მოსულმა სახელისუფლებო გუნდმა გარკვეული რეფორმები გაატარა შრომის პოლიტიკისა და საკანონმდებლო ჩარჩოების რე-რეგულირების მიმართულებით. თუმცა ეს ცვლილებები არ აღმონჩნდა საკმარისი საქართველოში შრომის ბაზრის სტრუქტურის გარდაქმნისთვის და მშრომელთა მდგომარეობის გაუმჯობესებისთვის.

შრომით ბაზარის სტრუქტურული გამოწვევები და მათი გავლენა მშრომელთა მოლაპარაკების ძალაზე

შრომითი მედიაციის მექანიზმის შექმნის და განვითარების ისტორია აჩვენებს, რომ ის მსოფლიოს ერთ-ერთ ყველაზე განვითარებულ მხარეში – ჩრდილო ევროპაში მაშინ წარმოიშვა, როდესაც დაიხვეწა და განვითარდა შრომითი პოლიტიკის მარეგულირებელი სახელმწიფო ინსტიტუტები. მექანიზმის კიდევ უფრო მეტად ინსტიტუირებას ხელი შეუწყო სტრუქტურულმა მოცემულობებმაც, კერძოდ, სოციალურ პარტნიორებს შორის მოლაპარაკების წარმოების მაღალმა პოტენციალმა, რომელიც მხარეებს თანაბარ მოცემულობასა და მეტ-ნაკლებად გათანაბრებული მოლაპარაკების ძალის პირობებში შესაძლებლობას აძლევდა, გამოეყენებინათ მოლაპარაკების წარმართვის ყველა რესურსი. სწორედ ამ ისტორიულმა მოცემულობამ განაპირობა მედიაციის, როგორც შრომითი ურთიერთობების ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი მექანიზმის ინსტიტუირება და შრომის საერთაშორისო ორგანიზაციის (ILO) დღის წესრიგში მისი ინტეგრირება. საქართველოში, როგორც ზევით იყო ნახსენები, შრომის მედიაციის მექანიზმი 2013 წელს შეიქმნა და მისი ჩამოყალიბება, ერთი მხრივ, პოლიტიკური რეალობის ცვლილების პარალელურად სოციალური სფეროს გარდაქმნის მოტივებს უკავშირდებოდა, ხოლო მეორე მხრივ, ევროპასთან ასოცირებისა და დაახლოების პოლიტიკის სამოქმედო ჩარჩოებით იყო ფორსირებული. გარდა შრომითი მედიაციის მექანიზმისა, 2012 წლის სახელისუფლებო ცვლილების შემდეგ შრომის პოლიტიკის მიმართულებით გატარდა რიგი სხვა ცვლილებებიც, მათ შორის: შრომის კოდექსის ცვლილება, შრომის პირობების ინსპექტირების დეპარტამენტის ჩამოყალიბება, სოციალური დიალოგის სამმხრივი ფორმატის ამოქმედება, შრომის უსაფრთხოების შესახებ კანონის შემუშავება (რომელიც უახლეს რეფორმას წარმოადგენს) და ა.შ. თუმცა, ერთი შეხედვით, ცვლილებათა დიდი რაოდენობის მიუხედავად, ამ ინიციატივებს მნიშვნელოვანი გავლენა არ მოუხდენია შრომის პოლიტიკის გაუმჯობესებაზე, რადგან ისინი, ერთი მხრივ, მოკლებული იყო სააღსრულებლო ბერკეტებს და იმპლემენტაციის მექანიზმებს152, მეორე მხრივ კი, ცვლილებები არ იყო ღრმად კონტექსტუალიზებული და დაკავშირებული ქვეყანაში არსებულ სოციოსტრუქტურულ გარემოსთან, შრომითი ურთიერთობების ადგილობრივ სპეციფიკასა და შრომის ბაზარზე არსებულ სტრუქტურულ გამოწვევებთან[4].

იგივე კრიტიკა მიემართება შრომითი მედიაციის მექანიზმის შექმნისა და დანერგვის პროცესს. კერძოდ, მიუხედავად მედიაციის მექანიზმის მაღალი საჭიროებისა, მის ინიცირებას არ მოჰყოლია შესაბამისი ნაბიჯები შრომითი პოლიტიკის გაუმჯობესების ან სოციალური აქტორების გაძლიერების მიმართულებით. როგორც შრომითი მედიაციის შესახებ სხვადასხვა საერთაშორისო კვლევა თუ მიდგომა მიუთითებს, გარდა მექანიზმის პროცედურული თუ ტექნიკური გამართვისა, მისი ეფექტიანობისთვის ასევე მნიშვნელოვანია ისეთი ფაქტორების ანგარიშგაწევა, როგორებიცაა: მშრომელთა პროფესიული გაერთიანებების სიძლიერე, მხარეთა მოლაპარაკების ძალის ბალანსი, დასაქმების ადგილებზე მშრომელთა კოლექტიური მოთხოვნებისადმი რეზონანსის ხარისხი, სოციოეკონომიკური მოცემულობის გავლენა შრომის ბაზარზე და ა.შ. თუმცა ნახსენები სტრუქტურული გამოწვევები და დასაქმებულთა დაცულობის საკითხი მუდამ მწვავედ იდგა შრომის პოლიტიკის სფეროში სუსტი პროფესიული კავშირების, არამდგრადი შრომითი ბაზრის, მაღალი სოციოეკონომიკური მოწყვლადობისა თუ სხვა გარემოებების გამო.

საბჭოთა ტრანზიციის შემდეგ სახელმწიფო ინსტიტუციების რღვევამ და ახალ პოლიტიკურ წესრიგზე გადაწყობის შეუძლებლობამ განაპირობა ქვეყნის მასშტაბით სოციალური სიდუხჭირის მაღალი დონე, ეკონომიკური არასტაბილურობა და საყოველთაო სტაგნაცია. ამაზე საპასუხოდ, 2005-2006 წლებიდან მოყოლებული, მემარჯვენე-ლიბერალურ იდეოლოგიაზე მდგომი სახელმწიფო ხელისუფლება, ეკონომიკური აქტივობისა და წარმოების წახალისების მიზნით, ხელს უწყობდა შრომის პოლიტიკაში ლიბერალური ცვლილებების გატარებას და დასაქმებულთა უფლებრივი მდგომარეობის შევიწროების ხარჯზე უცხოური ინვესტიციების მოზიდვას თუ ბიზნესის გამარტივებას. შედეგად, დასაქმებულები განსაკუთრებით მაღალი მოწყვლადობის მდგომარეობაში აღმოჩნდნენ, რომელსაც არა დროებითი, არამედ სისტემური ხასიათი მიეცა[5]. დღესდღეობით არსებული შრომის პოლიტიკა თუ შრომის ბაზრის სტრუქტურა კვლავ ამ სისტემური გამოწვევების წინაშე დგას, რადგან 2012 წელს საარჩევნო გზით მოსულმა ახალმა სახელისუფლებო გუნდმა, რომელმაც რიგი ცვლილებები გაატარა შრომის პოლიტიკისა და დასაქმების პოლიტიკის რე-რეგულირებისთვის, მაინც ვერ უზრუნველყო სისტემურ დონეზე არსებული დისბალანსის აღმოფხვრა და სამართლიანი შრომითი პოლიტიკის უზრუნველყოფა. დღემდე მაღალი რჩება უმუშევრობის დონე; განსაკუთრებით დიდია არაფორმალურ შრომაში მონაწილე ადამიანთა რაოდენობა; მინიმალურია დასაქმებულთა საკანონმდებლო თუ სოციალურ დონეზე დაცულობის გარანტიები და მცირე ე.წ. „კონტრაქტიანი“ დასაქმებულების რაოდენობა. კერძოდ, სტატისტიკის ეროვნული სამსახურის თანახმად, 2015 წელს ქვეყანაში შრომის საერთაშორისო ორგანიზაციის (ILO) კრიტერიუმების მიხედვით, უმუშევრობის დონე 12.4%-ს შეადგენდა[6]. თუმცა უმუშევრობის აგრეგირებული დონე (იგულისხმება როგორც შრომის საერთაშორისო ორგანიზაციის კრიტერიუმით იდენტიფიცირებული უმუშევრობა, ისე არასრულად დასაქმებულებისა და ფარული უმუშევრობის ერთობლიობა) 26%-მდე აღწევდა[7]. გარდა ამისა, როგორც ზევით ითქვა, უშუალოდ დასაქმებულებს შორისაც ძალიან მცირე იყო ე.წ. „კონტრაქტიან“ დასაქმებულთა წილი იმის გამო, რომ დასაქმების თითქმის ნახევარი, კერძოდ 43% (2017 წლის მონაცემებით) სოფლის მეურნეობის სფეროზე მოდიოდა[8]. ამასთან, დასაქმების ბაზრის ანალიზისას, სოფლის მეურნეობის მიმართულებით დასაქმებულთა ხვედრით წონას თუ არ ვიანგარიშებთ, აღმოჩნდება, რომ დასაქმებულთა დიდი წილი (22.3%) მომსახურებისა და ვაჭრობის სფეროზე მოდის, სადაც, სამუშაო სპეციფიკიდან გამომდინარე, დაბალია დასაქმებულთა კოლექტიური ერთობის მაჩვენებელი, ხოლო ისეთი დასაქმების სფეროებში (განათლება, მრეწველობა, ტრანსპორტი და კომუნიკაციები), სადაც სამუშაო სპეციფიკიდან გამომდინარე, დასაქმებულები შედარებით უფრო დაცულ მდგომარეობაში იმყოფებიან, მაღალია კონკურენცია და დასაქმების ადგილზე მოთხოვნის ხვედრითი წილი.

აქედან გამომდინარე, შრომით კანონმდებლობაში გატარებული რე-რეგულირების პოლიტიკის ფრაგმენტულობა, შრომის პოლიტიკაში და შრომის ბაზარზე არსებული სისტემური გამოწვევები, სუსტი პროფესიული კავშირების ერთობები, სტრუქტურული უმუშევრობის მაღალი დონე, დასაქმების ადგილების დივერსიფიცირებისა და ახალი ადგილების გენერაციის დაბალი ინტენსივობა[9], დასაქმებულთა დაცვის სუსტი ბერკეტები და საწარმოების დონეზე დასაქმებულთა კოლექტიურ წუხილზე დაბალი რეზონანსი ასუსტებს მათი მოლაპარაკების ძალას, რაც,

თავის მხრივ, აისახება შრომითი მედიაციის პროცესის ეფექტიან წარმართ-

ვაზე. ამდენად, მედიაციის სისტემის ეფექტიანობაზე დისკუსიისას უმთავრე-

სია ქვეყანაში არსებული იმ სტრუქტურული ფაქტორების გათვალისწინება, რომლებიც არსებით ზეგავლენას ახდენს სისტემის მუშაობაზე.

შესაჯემბა

შრომითი მედიაცია ისტორიულად ჩამოყალიბდა როგორც მექანიზმი, რომლის ფუნქციაც მხარეებს შორის კოლექტიური შრომითი დავის რეგულირებას და ადმინისტრირებას ისახავს მიზნად. მოდერნული ტიპის მედიაციის მექანიზმი შრომითი ურთიერთობებისა თუ შრომის პოლიტიკის ნაწილს წარმოადგენს. მისი ეფექტიანობისა და მაღალინსტიტუციური ლეგიტიმაციისთვის მნიშვნელოვანია შრომის პოლიტიკასთან დაკავშირებული რიგი ფაქტორების გამართული ფუნქციონირება. მათ შორის: შრომის პოლიტიკის გამართული საკანონმდებლო ჩარჩოს არსებობა, მექანიზმის ადმინისტრირებასთან დაკავშირებული საკითხების მოწესრიგება, სოციალურ პარტნიორთა კოლექტიური კავშირების სიძლიერე, საწარმოებში დასაქმებულთა კოლექტიური მოთხოვნების ანგარიშგაწევის დამკვიდრებული პრაქტიკა, დასაქმებულთა და დამსაქმებელთა მოლაპარაკების ძალის ბალანსი და სხვა. თუმცა მოლაპარაკების ძალთა ბალანსი კომპლექსურ საკითხს წარმოადგენს და იქ ქვეყანაში არსებულ პოლიტიკურ გადაწყვეტილებებს, ეკონომიკურ კეთილდღეობას და სოციალურ ფონს უკავშირდება. კერძოდ, საქართველოში კოლექტიური დავის რეგულირება და მედიაციის მექანიზმის შექმნა 2013 წელს უკავშირდება და ის 2012 წელს პოლიტიკური მოცემულობის ცვლილების კვალდაკვალ სხვადასხვა სფეროში, მათ შორის, შრომის პოლიტიკაში გატარებული რე-რეგულირების პოლიტიკის შედეგია. მონაცემების შესწავლა ცხადყოფს, რომ 2013 წლიდან 2017 წლამდე ქვეყნის მასშტაბით საერთო ჯამში მედიაციის 32 შემთხვევა დაფიქსირდა სხვადასხვა ტიპის საწარმოში. შრომითი მედიაციის მოთხოვნის საკითხს ძირითადად დასაქმებულთა კოლექტივები აყენებდნენ, თუმცა, მიუხედავად შრომით ურთიერთობებში მექანიზმის ფართოდ აპრობირებისა, მექანიზმმა მნიშვნელოვანი ცვლილებები ვერ შეიტანა საქართველოში შრომითი ურთიერთობების გაუმჯობესების მხრივ, რაც მედიაციის მექანიზმის დაბალი ინსტიტუციური ძალით, ეროვნულ შრომით პოლიტიკაში მისი არათანმიმდევრული ინტეგრაციით და სტრუქტურულ დონეზე არსებული გამოწვევებით არის განპირობებული.

2014-2017 წლებში მედიაციის შემთხვევების 48%-მდე შეთანხმებით დასრულდა. ამასთან, ინიცირებული მედიაციის შემთხვევების დაახლოებით 30% განმეორებითი მედიაციის შემთხვევას წარმოადგენდა, რაც გულისხმობს იმას, რომ მედიაციის პროცესი განმეორებით ინიშნებოდა წინა მედიაციის პირობებში მიღწეული შეთანხმების პირობების დარღვევისა და გაფორმებული შეთანხმების აღუსრულებლობის გამო, ახალი შრომითი დავის წარმოქმნიდან გამომდინარე. აღსრულების საკითხი არა მარტო მედიაციის მექანიზმის გამოწვევას წარმოადგენს, არამედ ის ბოლო დროინდელი პოლიტიკის მკაფიოდ დამახასიათებელი ფაქტორი გახდა. კერძოდ გარემოება, რომელიც აფერხებდა შრომითი მექანიზმების ეფექტიანად წარმართვას, მის მაღალ ინსტიტუციურ ლეგიტიმაციასა და სანდოობას, დაკავშირებული იყო ისეთ სისტემურ პრობლემებთან, როგორებიცაა ქვეყნის შრომის ბაზრის სტრუქტურისა და სოციოპოლიტიკური მოცემულობის გამოწვევები. კერძოდ, მოსახლეობაში უმუშევრობის მაღალი დონე, არაფორმალურ შრომით სექტორში დასაქმებული ადამიანების მაღალი/მეტი წილი, შრომითი ორგანიზაციებისა და პროფესიული კავშირების სისუსტე და ფართო საზოგადოებაში მათდამი ნაკლები ნდობა, საკანონმდებლო დონეზე დასაქმებულთა დაცულობის დაბალი გარანტიები და სხვა. ყველაფერი ეს განაპირობებდა დასაქმებულთა მოლაპარაკების ძალის სისუსტეს და მათ მაღალ მოწყვლადობას, რაც კოლექტიური დავისას მოლაპარაკების პროცესს იმთავითვე არასამართლიან და ასიმეტრიულ მდგომარეობაში აყენებდა.

გაზიარება