საერთო ცხელი ხაზი +995 577 07 05 63
ხელისუფლების დანაწილების პრინციპის კონსტიტუციურ განხორციელებაში, აღმასრულებელი ხელისუფლებისა და პარლამენტის ურთიერთობათა ხასიათის განსაზღვრისათვის, დიდი მნიშვნელობა ენიჭება საბიუჯეტო სფეროში უფლებამოსილებათა გამიჯვნის საკითხს.სრული საბიუჯეტო ციკლი მოიცავს სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტის წარდგენას, მის მიღებას, ბიუჯეტის შესრულების მიმდინარეობის შესახებ ანგარიშის წარდგენას, ბიუჯეტის შესრულების შესახებ საბოლოო ანგარიშის წარდგენას და მის დამტკიცებას. ეს პროცესი ფაქტობრივად მთელი საბიუჯეტო წლის განმავლობაში მიმდინარეობს და ინარჩუნებს უწყვეტობას. ამიტომაც, სახელმწიფო ბიუჯეტი ის ნერვული კვანძია, რომელიც მთელი წლის განმავლობაში ფეთქავს. თუმც, ზოგიერთ სტადიაზე, ეს სიმწყობრე შეიძლება სულაც დაარღვიოს მასთან ბუნებრივად თანმდევმა საკითხმა - მთავრობისადმი უნდობლობის გამოცხადების განზრახვამ.
საბიუჯეტო სფეროში პარლამენტ-მთავრობის ურთიერთობათა ზოგადი საფუძვლები
პარლამენტისათვის სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტის წარდგენა ყველა სახელმწიფოში აღმასრულებელი ხელისუფლების პრეროგატივაა. სწორედ ამიტომ, საპარლამენტო და შერეულ რესპუბლიკებში აღნიშნულ უფლებამოსილებას ახორციელებს მთავრობა, რომლიც პასუხისმგებელია სრულ ეკონომიკურ პოლიტიკასა და შედეგებზე. საქართველოს კონსტიტუციის 93-ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმადაც, „მხოლოდ საქართველოს მთავრობაა უფლებამოსილი, პარლამენტის კომიტეტებთან ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების განხილვის შემდეგ, პარლამენტს წარუდგინოს სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტი“. ამგვარად, კონსტიტუციურად წახალისებულია ხელისუფლების საკანონმდებლო და აღმასრულებელ განშტოებათა თანამშრომლობა: ეს არის აუცილებელი კონსენსუსის ორმხრივი შესაძლებლობა, რაც თავისთავად მთელ საბიუჯეტო წელზე გათვლილი ნდობის ვოტუმის ძირითადი არტერიაა. პრევენციული შემთანხმებლური პროცედურა არსებით მნიშვნელობას იძენს თუ გავითვალისწინებთ იმ გარემოებასაც, რომ კონსტიტუციის 93-ე მუხლის მე-3 პუნქტის თანახმად, „მთავრობის თანხმობის გარეშე, დაუშვებელია სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტში ცვლილების შეტანა.’’
სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტის ექსკლუზიურად მთავრობის მიერ წარდგენის უფლებამოსილება რეგლამენტირებულია დროში - სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტი პარლამენტს წარედგინება საბიუჯეტო წლის დამთავრებამდე არა უგვიანეს სამი თვისა. კონსტიტუციის 93-ე მუხლის მე-2 პუნქტით გათვალისწინებული ვალდებულებები კი არის პარლამენტის საბიუჯეტო კონტროლის ერთ-ერთი ფორმა. კერძოდ, სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტთან ერთად, მთავრობამ უნდა წარადგინოს მოხსენება მიმდინარე წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების მიმდინარეობის შესახებ, ხოლო პარლამენტში დასამტკიცებლად სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების ანგარიში საბიუჯეტო წლის დასრულებიდან მაქსიმუმ 5 თვეში უნდა შეიტანოს. საკანონმდებლო ორგანო, ამ შემთხვევაში, იღებს ინფორმაციულ ანგარიშს ბიუჯეტის შესრულების მდგომარეობის შესახებ. იგივე შეიძლება ითქვას შემთხვევაზე, როდესაც
ბიუჯეტის მიღების ვალდებულების მიმართება საკანონმდებლო სუვერენიტეტთან
საზოგადოდ, სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის მიღების უფლებამოსილება უდავოდ პარლამენტს ენიჭება[1], მაგრამ საქართველოს კონსტიტუციამ, ამავდროულად ნაკლებად გავრცელებული წესი შეიტანა და მთავრობის თანხმობის გარეშე, პარლამენტი ვერ განახორციელებს ცვლილებას ბიუჯეტის წარდგენილ პროექტში (ეს წესი სულ რამდენიმე ქვეყანაში - მოლდოვა, პოლონეთი მოქმედებს). თუმცა, არსებობს ფუნდამენტურად განსხვავებული მიდგომაც, რაც საკანონმდებლო სივრცეში პარლამენტის საკანონმდებლო უზენაესებისაგან წარმოდგება და ეს არის პარლამენტის შესაძლებლობა - მიიღოს ნებისმიერი გადაწყვეტილება, რომლისთვისაც ხარჯები არაა ბიუჯეტში გათვალისწინებული და ამ შემთხვევაში, პარლამენტი განსაზღვრავს შესაბამისი საჭირო ხარჯების დასაფარ სახსრებსა და წყაროებს. ასეთი წესი მოქმედებს ინგლისში, ლატვიაში, ესტონეთში, რუმინეთში და სხვ. ვფიქრობთ, სწორედ ეს მიდგომაა თანმიმდევრული საკანონმდებლო სივრცეში პარლამენტის უზენაესი სუვერენობის პრინციპთან. საქართველოს რეალობაში კი, ისევე როგორც მოლდოვისა და პოლონეთის შემთხვევებში, ფორმალურად პარლამენტის ნდობით ნასაზრდოები მთავრობა საბიუჯეტო სფეროში კანონშემოქმედებითი საქმიანობის დირექტივების წყარო ხდება, რითიც ცალსახად ილახება პარლამენტის საკანონმდებლო სუვერენიტეტი და ამ უკანასკნელს, მთავრობაზე კიდევ უფრო მეტად დამოკიდებულს ხდის[2]
მიუხედავად პრევენციული შემთანხმებლური პროცედურებისა, ამ მოცემულობაში, თეორიულად, პარლამენტი შეიძლება „ემსხვერპლოს“ მის არა სამთავრობო საბიუჯეტო ხედვებს, რაც გულისხმობს სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტის ჩავარდნასა და პარლამენტის დათხოვნას.
აღმოსავლეთ ევროპის ზოგიერთი სახელმწიფოს პრეზიდენტს აქვს საკანონმდებლო ორგანოს დათხოვნის უფლება, თუკი ის ბიუჯეტს ვერ მიიღებს. (მაგალითად, ესტონეთი, ხორვატია).
საზოგადოდ, პარლამენტის (ქვედა პალატის) დათხოვნის უფლება როგორც რეაქცია ბიუჯეტის მიუღებლობაზე, გავრცელებული კონსტიტუციური სტანდარტია, მაგრამ უპირატესად მას შემდეგ, რაც ბიუჯეტის მიუღებლობის კვალდაკვალ, პარლამენტი წარმოაჩენს ახალი მთავრობის ფორმირების შეუძლებლობასაც. მართალია უნდობლობის გამოცხადების მეტად რთული პროცედურის შემდეგ, მაგრამ საქართველოს კონსტიტუცია მაინც უშვებს ამ პრინციპის დაცვით პარლამენტის დათხოვნას.
ბიუჯეტის კანონის მიღების წესი და ვეტო. არის პროპორცია?
ბიუჯეტის კანონის მიღება თავისებურებით ხასიათდება, რაც მდგომარეობს მისი მიღებისათვის საჭირო ხმათა მაღალ რაოდენობაში და ეს უდრის მთავრობის ფორმირებისათვის საჭირო ხმათა რაოდენობას - სიის შემადგენლობის უმრავლესობას.[3] ასეთი უმრავლესობით მიიღება სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონი სულ რამდენიმე ევროპულ სახელმწიფოში - ესტონეთი, საფრანგეთი, სერბეთი. ამ ქვეყნებშიც, მსგავსად საქართველოსი, ხმათა სწორედ ამავე რაოდენობით მიიღება ორგანული კანონებიც და იგივე რაოდენობაა საჭირო მთავრობის ნდობა-უნდობლობის საკითხის გადაწყვეტისათვისაც. შესაბამისად, ლოგიკურად ჩანს სახელმწიფო ბიუჯეტის მიღება მთავრობის მხარდაჭერისათვის საჭირო ხმების რაოდენობით. საკითხის ამგვარ გადაწყვეტაში, პირდაპირი დამოკიდებულება იკვეთება სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის მიღებასა და მთავრობის მიმდინარე ნდობას შორის. ეს ერთგვარად, ნდობის „წლიური მანდატია“, უნდობლობის პროცესის წამოწყებისგან პრევენციული დაზღვევაა, რაც მთავრობის ნდობის განახლების ერთგვარ ღონისძიებადაც უნდა განვიხილოთ. თუმც, მეორე მხრივ, ამ ლოგიკას არ არღვევს სახელმწიფო ბიუჯეტის დამსწრე დეპუტატთა უმრავლესობით მიღების ტოტალურად გავრცელებული წესი. თუკი ბიუჯეტის წარდგენილი პროექტის მოწინააღმდეგეთა რაოდენობა გაუტოლდება სიითი შემადგენლობის უმრავლესობას, ეს უკვე თავისთავად აღძრავს უნდობლობის გამოცხადების კონსტიტუციურ რესურსებს; ოპოზიციის ხმათა მობილიზება უზრუნველყოფს ბიუჯეტის პროექტის ჩაგდებას და შესაბამისად, უნდობლობის გამოცხადებისათვის საჭირო ფორმალური საფუძვლის აღძვრას.
და აქ, ყურადღებას იპყრობს ერთი არსებითი გარემოება: კანონი სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ მართალია მიიღება ორგანული კანონისათვის საჭირო ხმათა რაოდენობით, მაგრამ ის არ იწოდება ორგანულად. ანუ, ჩვეულებრივი კანონების მიღებისათვის საჭირო ხმათა განსხვავების მიუხედავად, მისი სტატუსი არ განისაზღვრება ორგანულ კანონად. მის დასაძლევადაც, გამოიყენება არა წევრთა სრული შემადგენლობის უმრავლესობა (რაც გათვალისწინებულია ორგანული კანონის ვეტოს დაძლევისათვის), არამედ ჩვეულებრივი კანონის მიმართ გამოყენებული ვეტოს დაძლევის წესი - სიითი შემადგენლობის უმრავლესობა, რაც ესაჭიროება ჩვეულებრივი კანონის მიღებას. ვიღებთ მოცემულობას, როდესაც სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ კანონის პირველადი მიღებაცა და მისადმი განხორციელებულ ვეტოს დაძლევაც ხდება ხმათა ერთი ზღვრული ოდენობით. ამ შემთხვევაში, პრეზიდენტის შეყოვნებით ვეტოს ეკარგება ავტორიტეტის ძალა. ის ვეღარ აღწევს მიზანს - ხელი შეუშალოს პოლიტიკური მოტივაციით წუნდებული საბიუჯეტო კანონის ამოქმედებას და მისი შეყოვნებითი ვეტოც, მართლაცდა მხოლოდ ამ კანონის ამოქმედების დროებითი შეყოვნების ეფექტს იძენს. ეს არის ე.წ. სუსტი ვეტოს[4] ფენომენი. სუსტ, დროში შემაფერხებელ ვეტოდ განვიხილავთ იმ ვეტოს, რომელიც დაიძლევა არა ხმათა მაღალი უმრავლესობით, არამედ ისევ კანონის პირველადად მიღებისათვის საჭირო ხმების რაოდენობით (უბრალო, დამსწრეთა უმრავლესობით). მისი თანმდევი შემაკავებელი ძალა შეიძლება წარმოშვას არა სამართლებრივად, არამედ მხოლოდ პრეზიდენტის ინსტიტუციურ-სუბიექტური ავტორიტეტის ძალით. ამიტომაც, ვფიქრობთ, რომ ეს არ არის ის პროპორციული შესატყვისობა, რომელიც პრეზიდენტის ვეტოს ბიუჯეტის კანონთან მიმართებით შესძენს გაწონასწორების ძალას, რაშიც ვხედავთ ვეტოს ბუნებას.
გარე საბიუჯეტო კონტროლი
სახელმწიფო აუდიტის სამსახური ე.წ. გარე საპარლამენტო, საფინანსო-საბიუჯეტო და ეკონომიკური კონტროლის დაწესებულებაა, რომლის მეშვეობათაც, სწორედ პარლამენტი ახორციელებს კონტროლს. ეს ერთგვარი საპარლამენტო „საცეცია“, პარლამენტის ყოველდღიური საკონტროლო საქმიანობის შეუძლებლობის საკომპენსაციოდ შექმნილი. შესაბამისად, ამ ინსტიტუტს ანგარიშვალდებულებაც მხოლოდ პარლამენტის წინაშე აქვს. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის ინსტიტუციური ბუნება და დანიშნულება ფორმალურ-სამართლებრივად გამორიცხავს მის დამოკიდებულებას კონკრეტული პოლიტიკური ნებისადმი.[5] შესაბამისად, გენერალური აუდიტორიც არ არის პარლამენტის წინაშე პოლიტიკური პასუხისმგებლობის მატარებელი.[6]
საქართველოს კონსტიტუციის 97-ე მუხლის მე-3 პუნქტის თანახმად, წელიწადში ორჯერ, ბიუჯეტის შესრულების წინასწარი ანგარიშისა და სრული ანგარიშის წარდგენის დროს, პარლამენტს სახელმწიფო აუდიტის სამსახურიც წარუდგენს მოხსენებას მთავრობის ანგარიშთან დაკავშირებით. ეს არის ნეიტრალური, პროფესიული შეფასება ბიუჯეტის ხარჯვის როგორც კანონიერების, ასევე ეფექტიანობის თვალსაზრისით. ამგვარმა დასკვნამ კი უკვე შესაძლოა, მთავრობისადმი პარლამენტის ნეგატიური პოზიციის ფორმირების მიმართებით, არსებითი გავლენა იქონიოს და გახდეს კიდეც მთავრობის უნდობლობის ინიცირების საფუძველი.
ნდობა - უნდობლობის საბიუჯეტო საფუძვლები
პარლამენტი ქვეყნის უზენაესი ხაზინადარია. იგი კანონების, მათ შორის საბიუჯეტო კანონის მიღებით განსაზღვრავს რა ქვეყნის პოლიტიკას, მის განხორციელებას მთავრობას ავალებს. შესაბამისად, პარლამენტი უფლებამოსილია, დანახარჯებისა და შემოსულობების კანონიერებასა თუ ეფექტიანობაზე კონტროლი აიყვანოს პოლიტიკური პასუხისმგებლობის უმაღლეს ნიშნულამდე - მთავრობის გადაყენებამდეც კი. კონსტიტუცია, საბიუჯეტო ურთიერთობებიდან გამომდინარე, ნდობა-უნდობლობის საკითხის აღძვრის საფუძვლებს ორად ყოფს: ვალდებულებითად და უფლებრივად (შესაძლებლად ).
პირველი (ვალდებულებითი) - კონსტიტუცია პირდაპირ, არა შესაძლებლობის, არამედ ვალდებულების დონეზე განსაზღვრავს ბიუჯეტის მიუღებლობის შესაძლო თანმდევ შედეგს. ახალი საბიუჯეტო წლის დაწყებიდან ორი თვის განმავლობაში, სახელმწიფო ბიუჯეტის მიუღებლობას კონსტიტუციის 93-ე მუხლის მე-41 პუნქტი ავტომატურად აცხადებს უნდობლობის გამოცხადების საკითხის აღძვრად, რის შემდგომაც, თავისთავად იწყება კონსტიტუციის 81-ე მუხლის მე-2–მე-5 პუნქტებით გათვალისწინებული უნდობლობის გამოცხადების პროცედურები.
მეორე (უფლებრივი) - სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების მიმდინარეობის შესახებ მთავრობის მოხსენება, სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების შესახებ მთავრობის ანგარიშის არდამტკიცება, ასევე სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის ბიუჯეტის შესრულების წინასწარი და სრული საპარლამენტო ანგარიშებიც, შეიძლება იქცნენ უნდობლობის პროცესის წამოწყების საფუძვლებად.
კონსტიტუციის 81-ე მუხლით გათვალისწინებული უნდობლობის გამოცხადების პროცედურების შინაარსობრივი ანალიზი ცხადყოფს, რომ უნდობლობის გამოცხადების მკვეთრად პრო-სამთავრობო კონსტიტუციური პროცედურების სისტემა,[7] პარლამენტის საკონტროლო უფლებამოსილების დაკნინების სულისკვეთებას თანმიმდევრულად ავრცელებს საბიუჯეტო პროცესისაგან ნაწარმოებ უნდობლობის განწყობაზეც. ამ პროცედურებიდან წარმოქმნილი დათხოვნის შიში, მისგან თავის არიდების ინსტინქტი და ამ გარემოებით შეზღუდული გადაწყვეტილებები, საბიუჯეტო პროცესზე და მისგან ნაწარმოებ შესაძლო საკონტროლო (მათ შორის, პასუხისმგებლობის წარმომშობ) უფლებამოსილებებზეც ვერ აირეკლება ჯანსაღად და ობიექტური კრიტიკულობით. ვფიქრობთ, ამ მიმართულებით, სასურველია, მთავრობის პოლიტიკურ „გაწირვაზე“ პრეზიდენტის გადაწყვეტილებას, მოეხსნას პრემიერ-მინისტრისაგან ნაწარმოები სუბიექტივიზმის ტვირთი და ამ გზითაც იქნეს უზრუნველყოფილი ობიექტური გადაწყვეტილების მიღებისათვის საჭირო ღონისძიებები. წინააღმდეგ შემთხვევაში, უნდობლობის გამოცხადების ზედმეტად გართულებული პროცედურა ვერ უზრუნველყოფს საბიუჯეტო წესრიგს და რეალური საბიუჯეტო კრიზისის დაუძლევლობა (პარლამენტის მხრიდან დათხოვნის შიშის გამო, გაუბედავ მოქმედებათა გათვალისწინებით), დღეს, პროგნოზირებისათვის შეუძლებელ რისკებამდე განვითარდეს.
———————
სტატიის შინაარსზე პასუხისმგებელია ავტორი და ის არ გამოხატავს „ადამიანის უფლებების სწავლებისა დამონიტორინგის ცენტრის“ (EMC) ან Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ)-ის პოზიციას.
სქოლიო და ბიბლიოგრაფია
[1] ზოგიერთი ანომალიური შემთხვევის გამოკლებით, მაგალითად 2004 წლის 6 თებერვალს საქართველოს კონსტიტუციაში შეტანილი ცვლილებები, რომლითაც, საქართველოს პრესიდენტს ბიუჯეტის მიუღებლობის შემთხვევაში მიეცა მისი ოქტროირების _ დეკრეტით დამტკიცების უფლება.
[2] უნდობლობის გამოცხადების გართულებული პროცედურა ამ შეზღუდვის დამამძიმებელ გარემოებადაც გვევლინება.
[3] აქ, საუბარია მხოლოდ მთავრობისათვის ნდობის გამოცხადების ნაწილზე და არა მთლიან ნდობა-უნდობლობის ერთიან სისტემაზე, გამომდინარე იქიდან, რომ საქართველოს კონსტიტუცია ნდობა-უნდობლობას არ განიხილავს ერთი მთლიანის ორ ტოლ მოცემულობად.
[4] თანამედროვე საპარლამენტო სიტემები, რომლებიც საკანონმედბლო სივრცეში პარლამენტის უზენაესობის პრინციპის ურყეობას ავითარებენ, თანმიმდევრულად მისდევენ სუსტი ვეტოს წესს - ესპანეთი, ესტონეთი, ინგლისი, იტალია, ლატვია, მოლდოვა, უნგრეთი[4] და ასევე ზოგიერთი შერეული რესპუბლიკა - რუმინეთი, ხორვატია და თვით პირველი ნახევრადსაპრეზიდენტო რესპუბლიკა - საფრანგეთი.
[5] აქ საუბარი გვაქვს მხოლოდ ფორმალურ-სამართლებრივ საფუძვლებზე და არა რეალურ პოლიტიკასთან თანმდევ ობიექტურ რისკებსა თუ მიზანდასახულ ქმედებებზე.
[6] აუდიტის სამსახურის გენერალური აუდიტორის უფლებამოსილების 5-წლიანი ვადაც მისი საპარლამენტო პოლიტიკური ნებისაგან განყენების ღონისძიებაა.
[7] დაწვრილებით იხილეთ: უნდობლობის კონსტრუქციული ვოტუმის ქართული გააზრება. იხ. ინტერნეტ-წყარო http://www.resonancedaily.com/index.php?id_rub=11&id_artc=3645
