საქართველოს პარლამენტმა მესამე მოსმენით მხარი დაუჭირა ,,ეროვნული უსაფრთხოების პოლიტიკის დაგეგმვისა და კოორდინაციის წესის შესახებ“ საქართველოს კანონში ინიცირებული ცვლილებებს.

ფორმალური შესაძლებლობის არსებობის მიუხედავად,[1] დაინტერესებულ ჯგუფებს უშუალოდ კანონპროექტის შემუშავების პროცესში ჩართულობის შესაძლებლობა, არ ჰქონია. EMC-იმ ინიცირებულ ცვლილებებთან დაკავშირებით, საქართველოს მთავრობას და პარლამენტს, პირველადი მოსაზრებები მიმდინარე წლის იანვარში გაუზიარა.[2]

მოგვიანებით, 25 თებერვალს კი EMC-ის ორგანიზებით გაიმართა მრგვალი მაგიდა, რომელიც მიზნად ისახავდა ეროვნული უსაფრთხოების საბჭოს ფორმირებასთან დაკავშირებით ინიცირებული კანონპროექტის განხილვას სხვადასხვა ჯგუფთან, ძირითად საკითხებთან დაკავშირებით მოსაზრებების შეჯერების მიზნით. სამწუხაროა, რომ დაინტერესებულ პირებს არ მიეცათ ძირითადი საკითხების განხილვის და  დისკუსიის შესაძლებლობა კანონპროექტის ინიციატორი ორგანოს და პარლამენტის წარმომადგენლებთან.

უსაფრთხოების სექტორში ერთიანი მაკოორდინირებელი ორგანოს შექმნა, მნიშვნელოვან ინიციატივას წარმოადგენს. განსაკუთრებით ბოლო კონსტიტუციური რეფორმის და განხორციელებული ცვლილებების გათვალისწინებით, რომლითაც გაუქმდა პრეზიდენტთან არსებული სათათბირო ორგანო - ეროვნული უშიშროების საბჭო და არსებობა შეწყვიტა პრემიერ-მინისტრთან არსებულმა კრიზისების მართვის საბჭომ.

კანონპროექტის შემუშავებისას, მისი ავტორებისა და პარლამენტის წინაშე რამდენიმე ძირითადი ამოცანა იდგა, რომელთან მიმართებითაც უნდა შეფასდეს მიღებული ცვლილებები. ეს ამოცანებია: დაბალანსებული, ძალთა გადანაწილებასა და გამართული ანგარიშვალდებულების სისტემაზე დაფუძნებული მექანიზმის შექმნა, ადამიანის უფლებების და დემოკრატიული მმართველობის პრინციპების გაძლიერება უსაფრთხოების სექტორში, სამართალდამცავი და უსაფრთხოების სამსახურების ეფექტიანი კოორდინაცია. 

მიგვაჩნია, რომ მიღებული კანონი სათანადოდ ვერ პასუხობს უსაფრთხოების სფეროში არსებულ გამოწვევებსა და დასახულ ამოცანებს. ის ძირითად აქცენტს კოორდინაციაზე აკეთებს და სათანადო ყურადღების მიღმა ტოვებს ანგარიშვალდებულების, ძალთა დაბალანსებისა და ამ გზით, ადამიანის უფლებების და დემოკრატიული მართვის პრინციპების გაძლიერების საკითხს.

• უსაფრთხოების საბჭოს ადგილი

წარმოდგენილი კანონპროექტით, უსაფრთხოების საბჭო იქმნება პრემიერ-მინისტრთან არსებული სათათბირო ორგანოს სახით. დისკუსიის ფარგლებში გამოთქმული მოსაზრებების გათვალისწინებით, უსაფრთხოების საბჭოს მოწყობის ამგვარი მოდელი  დიდწილად მოვა თანხვედრაში, იმ გამოცდილებასთან რაც, პრემიერ-მინისტრთან არსებული სათათბირო ორგანოების მუშაობის თვალსაზრისით, საქართველოს აქვს მათ შორის, სახელმწიფო უსაფრთხოების და კრიზისების მართვის საბჭოს სახით. მნიშვნელოვანი იქნება, ქვეყანაში არსებული გამოცდილების გათვალისწინებით, უსაფრთხოების კოორდინაციის თვალსაზრისით შემუშავდეს მოდელი, რომელიც შესაბამის ვითარებაში  დროულ და ეფექტიან ფუნქციონირებას შეძლებს.

წარმოდგენილი პროექტით, უსაფრთხოების საბჭო არ იქნება ფორმატი, რომელსაც მხოლოდ არსებული ვითარების ანალიზის, შესაბამისი რეკომენდაციების გაცემის ფუნქცია ექნება. საბჭოს ფუნქციონირების საბოლოო მიზანი, პროექტში არსებული ჩანაწერების მიხედვით, იქნება შესაბამის შემთხვევებში უმაღლესი პოლიტიკური გადაწყვეტილებების მიღების მომზადება.

ნიშანდობლივია, რომ ქვეყანაში აღმასრულებელი ხელისუფლების მიერ უმაღლესი პოლიტიკური გადაწყვეტილებების მიღების კონსტიტუციური ფორმატი, სამთავრობო კაბინეტია. ეროვნული უსაფრთხოებისთვის კრიზისული ვითარების შემთხვევაში, სახელმწიფო დადგება შესაბამისი გადაწყვეტილების მიღების წინაშე. რაც თვის მხრივ, გულისხმობს აღმასრულებელი ფუნქციის განხორციელებას. კონსტიტუციურად, აღმასრულებელი ფუნქცია აქვს მთავრობას. აქედან გამომდინარე, უსაფრთხოების საბჭოს ფარგლებში კონკრეტული გადაწყვეტილებების მიღების სამართლებრივი მექანიზმი, მხოლოდ მთავრობის ფორმატში გადაწყვეტილების მიღება შეიძლება იყოს.

• პრემიერ-მინისტრის როლი

წარმოდგენილი კანონპროექტით მნიშვნელოვნად იცვლება საქართველოს მთავრობის როლი სახელმწიფო უსაფრთხოების საკითხებში და ფართოვდება პრემიერ-მინისტრის უფლებამოსილებები.

როგორც კანონპროექტის განმარტებითი ბარათიდან იკვეთება, ეროვნული უსაფრთხოების საბჭო, როგორც პრემიერ-მინისტრთან არსებული ანალიტიკური ცენტრი, აღიჭურვება სტრატეგიულ დონეზე პოლიტიკის დაგეგმვის მანდატით, რომელსაც ოპერაციულ დონეზე ფუნქციონირების უფლებამოსილება არ ექნება. თუმცა, ამის პარალელურად, წარმოდგენილი პროექტი პრემიერ-მინისტრს ანიჭებს ეროვნული ინტერესებისთვის საფრთხის შემცველი ვითარებების პოლიტიკურ დონეზე მართვის უფლებამოსილებას.

გადაწყვეტილების მიმღებ პირებთან სხვადასხვა ფორმატში აღნიშნული პრობლემის დასმის მიუხედავად, პროექტში არ  დაზუსტდა რას გულისხმობს საფრთხის შემქმნელი სიტუაციის პოლიტიკურ დონეზე მართვა და რა გავლენა შეიძლება მას ქონდეს ოპერაციულ დონეზე უსაფრთხოების სამსახურების მუშაობაში. არსებული ჩანაწერი, სულ მცირე ქმნის უსაფრთხოების და სამართალდამცავი სისტემების საქმიანობაში პრემიერ-მინისტრის, როგორც პოლიტიკური ფიგურის, ჩარევის რისკებს.

• კრიზისული ვითარება, საბჭოს გადაწყვეტილების ფორმა და ბუნება

როგორც საკომიტეტო მოსმენისას აღინიშნა, პროექტით გათვალისწინებული ეროვნული სიტუაციური ოთახის ერთ-ერთი დანიშნულებაა, შესაბამის ვითარებაში მონაცემების ოპერატიულად მიღება და მონაცემთა ერთიანი სურათის საფუძველზე, შესაბამისი, შესასრულებლად სავალდებულო გადაწყვეტილების მომზადება თუმცა, წარმოდგენილი კანონპროექტით არ ჩანს, ვინ იქნება უშუალოდ გადაწყვეტილების მიღებაზე პასუხისმგებელი.

აღნიშნული ჩანაწერი გულისხმობს, უშუალოდ პრემიერ-მინისტრის სამართლებრივი აქტის გამოცემას, თუ ეს ფორმატი მოიაზრებს საკითხებს გატანას მთავრობის სხდომაზე და მთავრობის შესაბამისი გადაწყვეტილებით მის გაფორმებას. დისკუსიის ფარგლებში გამოთქმული მოსაზრების გათვალისწინებით,  უსაფრთხოების საკითხებთან დაკავშირებული გადაწყვეტილება აღმასრულებელი უფლებამოსილების განხორციელებას გულისხმობს. კანონიდან არ იკვეთება  როგორ და ვის მიერ მოხდება კონკრეტული გადაწყვეტილების მიღება/გაფორმება უსაფრთხოების საბჭოს საქმიანობის შედეგად გამოვლენილ კრიზისულ ვითარებებთან დაკავშირებით.

სამწუხაროა, რომ ამ კუთხით კანონმდებელმა არ გაითვალისწინა უსაფრთხოების საბჭოს ფორმატში, გადაწყვეტილებების მიღებასთან დაკავშირებით არსებული საერთაშორისო გამოცდილება რომლითაც, უსაფრთხოების საბჭოს ფარგლებში გამოვლენილი ვითარების შესაბამისად, გადაწყვეტილების მიღების პროცესში უშუალოდ მთავრობა ერთვება.  

მნიშვნელოვანია ის ფაქტიც, რომ ამ დრომდე კანონმდებლობაში არ არის განსაზღვრული ეროვნული ინტერესებისთვის საფრთხის შემცველი კრიზისული ვითარების ცნება, რაც მნიშვნელოვანი წინაპირობა იქნებოდა უსაფრთხოების საბჭოს ფარგლებში სიტუაციის სწორი ანალიზისთვის კანონი ასევე არ შეიცავს, უსაფრთხოების საბჭოს მიერ  კონკრეტული გადაწყვეტილების მიღების/აღსრულების წესებს, კონტროლის მექანიზმებს და აღნიშნულთან დაკავშირებით შესაბამის ორგანოთა/პირთა ანგარიშვალდებულების წესებს, რაც თავის მხრივ, საბჭოს საქმიანობას მაქსიმალურად დახურულს ხდის.

კანონში ასევე არ არის დაზუსტებული რას გულისხმობს პრემიერ-მინისტრის მიერ სიტუაციის პოლიტიკურ დონეზე მართვა და მოიაზრებს თუ არა ეს მექანიზმი, მსგავს ვითარებებში სავალდებულო მითითებების/აღმასრულებელი დირექტივების გაცემას. კანონი არც პოლიტიკური მართვის ფარგლებში, პრემიერ-მინისტრის გადაწყვეტილებების სახეს და შესაბამისი საპარლამენტო კონტროლის მექანიზმებს განსაზღვრავს.

ცხადია, რომ პოლიტიკური თანამდებობის პირების მიერ კონკრეტული, სავალდებულოდ შესასრულებელი ოპერაციული დავალების გაცემა, უსაფრთხოების სამსახურების პოლიტიზირების რისკებს კიდევ უფრო ზრდის. ამდენად, საფუძვლიანი დისკუსიის საგანი უნდა გახდეს, პრემიერ-მინისტრის და სამთავრობო კაბინეტის უფლებამოსილებები უსაფრთხოების სამსახურებთან მიმართებით.

• უსაფრთხოების საბჭოს მდივანი

საბჭოს მდივნის სტატუსი და მისთვის უფლებამოსილების დაკისრება, კანონპროექტის განხილვისას დისკუსიის  ერთ-ერთ ძირითად თემას წარმოადგენდა კანონით საბჭოს მდივანი უფლებამოსილია, ორგანიზება გაუწიოს საბჭოს საქმიანობას. ამასთან, პრემიერი ერთპიროვნულად არის უფლებამოსილი საბჭოს ერთ-ერთ წევრს დააკისროს მდივნის მოვალეობის შესრულება. აღნიშნული ჩანაწერი რამდენიმე თვალსაზრისით არის პრობლემური.

უპირველეს ყოვლისა, საყურადღებოა ის ფაქტი, რომ კანონი საბჭოს კონკრეტული წევრისთვის მდივნის უფლებამოსილების დაკისრების კუთხით ზედმეტად ზოგადია. კანონი არ აკონკრეტებს თუ რის საფუძველზე უნდა მიიღოს პრემიერმა საბჭოს კონკრეტული წევრისთვის მდივნის უფლებამოსილების დაკისრების გადაწყევტილება. კანონი არ განსაზღვრავს მდივნის უფლებამოსილების ვადას. რაც გულისხმობს იმას, რომ კონკრეტული პირს შესაძლოა მდივნის სტატუსი თანამდებობაზე ყოფნის ვადით გააჩნდეს.

ეს ჩანაწერი ასევე ზრდის ერთი უწყებების ხელში ჭარბი უფლებამოსილების კონცენტრაციის რისკებს. მაგალითად, შემოთავაზებული რეგულაციით, შესაძლებელია მდივნის როლის შესრულება შინაგან საქმეთა მინისტრს დაევალოს. ბოლო დროის საკანონმდებლო ცვლილებით, შინაგან საქმეთა სამინისტროს შემადგენლობაში დაბრუნდა საგანგებო სიტუაციების მართვაზე პასუხისმგებელი რგოლი, სამინისტროსთვის საგანგებო სიტუაციების მართვის სამსახურის შერწყმით. შესაბამისად, შინაგან საქმეთა მინისტრისთვის მდივნის უფლებამოსილების დაკისრების შემთხვევაში, ის ერთდროულად იქნება ხელმძღვანელი და პასუხისმგებელი  საგანგებო სიტუაციების მართვის, საგამოძიებო და სამართალდამცავი უფლებამოსილებების მქონე უწყების და ამავდროულად, ორგანიზებას გაუწევს ეროვნული ინტერესებისთვის საფრთხის შემცველი კრიზისული ვითარების ადმინისტრირებას. ერთი სუბიექტის ხელში უფლებამოსილების მსგავსმა აკუმულირებამ შესაძლოა კვლავ დააბრუნოს დღის წესრიგში შინაგან საქმეთა მინისტრის ჭარბი კომპეტენციის საკითხი, ასევე ნეგატიური გავლენა მოახდინოს უსაფრთხოების საბჭოს საქმიანობის ეფექტიანობაზე.

პარლამენტმა არც მდივნის თანამდებობაზე გამწესების შეთავაზებული ვერსია გაიზიარა, რომელიც მიზნად ისახავდა მდივნის უფლებამოსილების შესრულების დაკისრებას არა- პოლიტიკური თანამდებობის პირსთვის.

პარლამენტმა ამ პროცესში არც საკანონმდებლო ორგანოს ჩართვის ინიციატივას დაუჭირა მხარი, რომლითაც -  პრემიერ-მინისტრის კვლავ ექნეოდა მდივნის კანდიდატის ნომინირების უფლებამოსილება, ხოლო საბოლოო გადაწყვეტილების მისაღებად კი კანონი, კანდიდატის საპარლამენტო მოსმენის და პარლამენტის სავალდებულო თანხმობის კომპონენტებს  გაითვალისწინებდა.

აღნიშნული პროცედურა იქნებოდა პროცესის გამჭვირვალედ წარმართვის მნიშვნელოვანი წინაპირობა, შექმნიდა უსაფრთხოების საბჭოზე საპარლამენტო ზედამხედველობის გარანტიებს.

• ინფორმაციის გაცვლის წესი

კანონით საბჭოს მუდმივ შემადგენლობაში იქნებიან პრემიერ-მინისტრი, სხვადასხვა სამინისტროს ხელმძღვანელი პირები, სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის უფროსი, დაზვერვის სამსახურის უფროსი და თავდაცვის ძალების მეთაური. საბჭოს შემადგენლობაში მყოფ ყველა ორგანოს ერთმნიშვნელოვნად აქვს წვდომა სახელმწიფო ინტერესებისთვის საფრთხის შემცველ ინფორმაციაზე, თუმცა კანონით არ არის განისაზღვრული ამ ორგანოებს შორის ინფორმაციის გაცვლის რეჟიმი.

დღეს სახელმწიფო უსაფრთხოებასა და საზოგადოებრივ წესრიგზე პასუხისმგებელ ორგანოებს ინფორმაციის მოპოვების განსხვავებული რეჟიმები და ლიმიტები აქვთ დაწესებული. მაგალითად, განსხვავებულია კონტრდაზვერვითი საქმიანობის ფარგლებში ინფორმაციის ფარულად მოპოვების რეჟიმი, სისხლისსამართლებრივი გამოძიების ფარგლებში ინფორმაციის მოპოვებისგან. თუკი ყველა უწყებას ინფორმაციაზე ერთგვაროვანი დაშვება მიეცემა ან/და არ დადგინდება ინფორმაციის გაცვლის რეჟიმი, მაშინ კანონმდებლობით დღეს განსაზღვრული ბარიერები დიდწილად აზრს დაკარგავს.

• სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის და ეროვნული უსაფრთხოების საბჭოს მიმართება

როგორც აღინიშნა, კანონის მიხედვით, საბჭოს ერთ-ერთი მუდმივი წევრია სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის უფროსი.  სხვა ძირითად გამოწვევებთან, ერთად, სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის სისტემაში ერთ-ერთ პრობლემურ საკითხს მისი სამთავრობო ანგარიშვალდებულება წარმოადგენს.

,,საქართველოს სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონი, სამსახურის საქმიანობის კონტროლის და ანგარიშვალდებულების რამდენიმე სახეს იცნობს, მათ შორის განსაზღვრავს საპარლამენტო კონტროლის ფორმატს და მეთოდს. კანონში ასევე მითითებულია, რომ სამსახური ანგარიშვალდებულია საქართველოს მთავრობის წინაშე. თუმცა, კანონი არ განსაზღვრავს ანგარიშვალდებულების ფორმატს, მეთოდს, ანგარიშის წარდგენის ვადას. შესაბამისად, სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის სამთავრობო კონტროლის საკითხი ამ დრომდე ღიად არის დატოვებული, რამდენადაც კანონი ანგარიშვალდებულების დეტალურ მოწესრიგებას არ შეიცავს. ა

ქედან გამომდინარე, აღნიშნული საკითხის განხილვისას EMC-იმ რამდენჯერმე გააჟღერა ინიციატივა, რომ  უსაფრთხოების საბჭოს ფარგლებში მოქცეულიყო სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის სამთავრობო ანგარიშვალდებულების საკითხი და კანონის მკაფიოდ განესაზღვრა სუს-ის მიმართება ეროვნული უსაფრთხოების საბჭოსთან. თუმცა, კანონის საბოლოო ვერსია აღნიშნულ საკითხთან დაკავშირებით რაიმე სახის მითითებებს არ შეიცავს.

• ეროვნული უსაფრთხოების საბჭოს აპარატის დაკომპლექტება

საბჭოს საქმიანობის ინფორმაციულ-ანალიტიკური და ორგანიზაციული უზრუნველყოფის მიზნით, კანონით შეიქმნა საბჭოს აპარატი. საბჭოს აპარატი პოლიტიკურად ნეიტრალური, განსაკუთრებული რეჟიმის სამსახურია. აღსანიშნავია, რომ  კანონიპროექტის განმარტებითი ბარათი ყურადღებას ამახვილებდა საბჭოს აპარატის მართვაში პოლიტიკურად ნეიტრალური სუბიექტის ჩართულობაზე და ზოგადად, აპარატის პოლიტიკური გავლენებისგან დაცვის მნიშვნელობაზე. თუმცა,  კანონით , საბჭოს აპარატის უფროსს თანამდებობაზე ნიშნავს პრემიერ-მინისტრი საბჭოს მდივნის წარდგინებით. მდივნის ფუნქციას კი, პრემიერ-მინისტრის დავალებით საბჭოს ერთ-ერთი მუდმივი წევრი ასრულებს.

არსებული რეგულაცია, არათუ უზრუნველყოფს საბჭოს აპარატის მენეჯმენტში პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის დაცვას, არამედ, აპარატის უფროსის შერჩევის პროცესში მონაწილე სუბიექტების სტატუსის გათვალისწინებით, შეიცავს საბჭოს აპარატის საქმიანობაზე პოლიტიკური გავლენის მნიშვნელოვან რისკს. რამდენადაც, როგორც შუალედური, ასევე საბოლოო გადაწყვეტილების მიმღები პირი, შესაძლოა უშუალოდ წარმოადგენდეს პოლიტიკური თანამდებობის მქონე პირს და კონკრეტულ პოლიტიკურ ჯგუფს.

საბჭოს აპარატის უფროსის თანამდებობაზე გამწესებისთვის შემოთავაზებული წესი ასევე პრობლემურია იმ თვალსაზრისით, რომ პროექტი არ შეიცავს დეტალურ მითითებებს საბჭოს აპარატის ხელმძღვანელი პირის შერჩევისთვის, შესაბამისი კრიტერიუმების შესახებ და ერთპიროვნულად, საბჭოს მდივანს მიანდობს შესაბამისი გადაწყვეტილების მიღებას. კანონპროექტზე მუშაობის პროცესში, არ იქნა გათვალისწინებული ინიციატივა, რომ ერთპიროვნული გადაწყვეტილებების თავიდან აცილების და მთლიანი პროცესის გამჭვირვალობის მიზნით, კანონს განესაზღვრა ძირითადი საკვალიფიკაციო მოთხოვნები და დეტალური კრიტერიუმები თუ რას უნდა აკმაყოფილებდეს ეროვნული უსაფრთხოების საბჭოს აპარატის უფროსი.

განხორციელებული ცვლილება ითვალისწინებს  აპარატის თანამშრომლებისთვის სპეციალური წოდების მინიჭებას და ,,საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის მოქმედების ფარგლების შეზღუდვას აღნიშნული ჩანაწერით მთავრობის სისტემაში განსაკუთრებული რეჟიმის მქონე რგოლი ჩნდება, რაც თავის მხრივ საბჭოს დახურულ სისტემად აქცევს, ხოლო საბჭოს აპარატის თანამშრომლების მიმართ კი, მათი კომპეტენციისთვის შეუსაბამოდ უზღუდავს კონკრეტული სამოქალაქო უფლებებით (მაგალითად შეკრებების თავისუფლება) სარგებლობის უფლებას.

EMC მოუწოდებს საქართველოს პარლამენტს, ეროვნული უსაფრთხოების სფეროში დემოკრატიული, ანგარიშვალდებული და ეფექტიანი მაკოორდინირებელი ორგანოს შექმნის საკითხზე მუშაობა ამ პროცესით არ დაასრულოს და დაინტერესებულ ჯგუფებთან დისკუსიების განახლების გზით, ხელი შეუწყოს უსაფრთხოების სექტორში კოორდინაციის ეფექტიანი, დემოკრატიული და ანგარიშვალდებული სისტემის ჩამოყალიბებას ქვეყანაში.

გაზიარება