სოციალური სამართლიანობის ცენტრი ეხმაურება აფხაზეთის დე ფაქტო პრეზიდენტის, ასლან ბჟანიას მიერ „არაკომერციული ორგანიზაციებისა და უცხოური აგენტის ფუნქციების შემსრულებელი პირების შესახებ“ კანონპროექტის[1] პარლამენტისათვის წარდგენის ფაქტს და მიიჩნევს, რომ ეს ინიციატივა დააზიანებს დემოკრატიულ პროცესებს, მკვეთრად დაასუსტებს სამოქალაქო საზოგადოებას აფხაზეთში და გააღრმავებს აფხაზეთის რეგიონის იზოლაციას.
- კანონპროექტით გათვალისწინებული შეზღუდვები
კანონპროექტის მიხედვით, აფხაზეთის რესპუბლიკის მოქალაქეები, უცხო ქვეყნის მოქალაქეები და მოქალაქეობის არმქონე პირები შესაძლოა აღიარებულ იქნენ უცხოურ აგენტებად, თუკი ისინი ფულად სახსრებს ან/და სხვა სახის ქონებას უცხო ქვეყნიდან იღებენ. ფულადი სახსრების მიღება იმ სახელმწიფოებიდან, რომლებმაც აღიარეს აფხაზეთის დამოუკიდებლობა (რუსეთი, ვენესუელა, ნიკარაგუა, ნაურუ, სირია), ამ სახელმწიფოებში რეგისტრირებული მოქალაქეები და იურიდიული პირები არ ჩაითვლებიან „უცხოურ აგენტებად“.
კანონპროექტის განმარტებით ბარათში ნათქვამია, რომ ის შექმნილია აფხაზეთის ინტერესების, მისი სუვერენიტეტის, მოქალაქეთა უფლებებისა და თავისუფლებების დასაცავად. ასევე, აფხაზეთის სახელმწიფოსა და საზოგადოების პოლიტიკურ საქმიანობაში საგარეო ჩარევაზე დაუყოვნებლივი რეაგირების უზრუნველყოფად.
ამასთან „უცხოური აგენტების“ მიერ წარმოებულ ან/და გავრცელებულ მასალებს თან უნდა ახლდეს მითითება, რომ ისინი „დამზადდა, გავრცელდა და (ან) გაიგზავნა უცხოელი აგენტის ფუნქციების შემსრულებელი პირის მიერ, ან/და დაკავშირებულია ასეთი პირის საქმიანობასთან.
ნიშანდობლივია, რომ კანონპროექტი შეზღუდვებს უწესებს უცხოური აგენტის ფუნქციების შემსრულებელ არაკომერციულ ორგანიზაციებსა და ფიზიკურ პირებს და კრძალავს ადგილობრივ სამთავრობო და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებთან შექმნილ კომისიებში, კომიტეტებში, საკონსულტაციო, სათათბირო და სხვა ორგანოებში მათ მონაწილეობას. ამასთან, იკრძალება უცხოური აგენტების მიერ საჯარო ღონისძიებების, მსვლელობების, დემონსტრაციების, საჯარო დებატების, გამოსვლების დისკუსიების გამართვა. დამატებით, კანონპროექტით, გამორიცხულია, მუნიციპალურ საგანმანათლებლო ორგანიზაციებში უცხოური აგენტის ფუნქციების შემსრულებელი არაკომერციული ორგანიზაციებისა და ფიზიკური პირების საქმიანობის შესაძლებლობა.
არაკომერციულ ორგანიზაციებს და პირებს, რომლებიც ასრულებენ “უცხოური აგენტის” ფუნქციებს, არ აქვთ უფლება გაავრცელონ არასრულწლოვანთა საინფორმაციო პროდუქტები მედიის საშუალებით ან/და ინტერნეტის საინფორმაციო და სატელეკომუნიკაციო ქსელის გამოყენებით. არაკომერციულ ორგანიზაციებს, რომლებიც ასრულებენ უცხოური აგენტის ფუნქციებს, არ აქვთ უფლება განახორციელონ საგანმანათლებლო საქმიანობა არასრულწლოვანთა მიმართ ან/და პედაგოგიური საქმიანობა რესპუბლიკურ და მუნიციპალურ საგანმანათლებლო ორგანიზაციებში.
გარდა აკრძალვებისა, „უცხოური აგენტებად“ დარეგისტრირებული ორგანიზაციები და ფიზიკური პირები ვალდებული იქნებიან წარადგინონ საფინანსო დეკლარაციები, მათ შორის სრული მონაცემები წყაროს, თანხის ოდენობის, ნებისმიერი თანხის მიზნისა თუ მიღებული და დახარჯული სხვა მატერიალურ სიკეთის შესახებ. იუსტიციის სამინისტრო უფლებამოსილი იქნება გამოიძიოს, მოითხოვოს და შეისწავლოს დამატებითი ინფორმაცია, მათ შორის –პერსონალური მონაცემები.
უცხოური აგენტების საქმიანობის შემოწმების მიზნით შეიძლება ჩატარდეს არაგეგმური შემოწმება. შემოწმების ჩატარების საფუძველი შეიძლება იყოს უფლებამოსილი ორგანოს მიერ უცხოური აგენტის ფუნქციების შემსრულებელი არაკომერციული ორგანიზაციიდან განაცხადის მიღებაც.
არაკომერციული ორგანიზაციებისა და უცხოური აგენტის ფუნქციების შემსრულებელი პირების შესახებ კანონმდებლობის დარღვევა კანონპროექტის მიხედვით გამოიწვევს ადმინისტრაციულ, სისხლისსამართლებრივ და სხვა სახის პასუხისმგებლობას დადგენილი წესით.
- კანონპროექტის სამართლებრივი შეფასება
ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს და ევროკავშირის მართლმსაჯულების სასამართლოს განმარტებებით, უცხოური დაფინანსების მიმღები არასამთავრობო ორგანიზაციების “უცხოელ აგენტებად” ან/და “უცხოური დაფინანსების მიმღებ ორგანიზაციებად” რეგისტრაცია და მათთვის მასტიგმატიზებელი იარლიყის მიწებება გაუმართლებელი ჩარევაა ძირითადი უფლებებით დაცულ სფეროში და არ არის “გამჭვირვალობის” ლეგიტიმური მიზნის თანაზომიერი. “უცხოური აგენტების” ტიპის კანონმდებლობა ეწინააღმდეგება არა მხოლოდ შეკრებისა და გამოხატვის ძირითად უფლებებს, არამედ დემოკრატიისა და კანონის უზენაესობის ფუნდამენტურ პრინციპებს.[2]
ამასთან, საყურადღებოა ისიც, რომ უცხოურ დაფინანსებაზე ხელმისაწვდომობის კლება, ჩანასახშივე შეამცირებს ამგვარი ორგანიზაციების ეფექტიან და დამოუკიდებელ საქმიანობასა და მათ სიცოცხლისუნარიანობას. საგულისხმოა, რომ რომ კანონპროექტის ამოქმედების შემთხვევაში ორგანიზაციების ძირითადი რესურსი, გაჭიანურებული რეგისტრაციისა და ანგარიშგების მანდატების ფორმების შემუშავებაზე იქნება ორიენტირებული, რომელთა შეუსრულებლობისთვისაც გაუმართლებელი მასშტაბის სანქციები და სამთავრობო ინსპექტირების შეუზღუდავი დისკრეციული უფლებამოსილება იქნა დადგენილი.
ამ ხარისხისა და შინაარსის მქონე მზღუდავი მოწესრიგებები შეუსაბამოა განსაზღვრულობისა და პროპორციულობის სამართლებრივ პრინციპებთან. იმდენად, რამდენადაც ამგვარი კანონპროექტების ლეგიტიმურ მიზნად უმეტესად ეროვნული უსაფრთხოების დაცვაა დასახელებული, თუმცა არასაკმარისადაა დასაბუთებული, თუ რატომაა აუცილებელი, უცხოური დაფინანსების მიმღები კონკრეტული ორგანიზაციების ასე მკაცრი და ბლანკეტური შეზღუდვა.[3]
ვენეციის კომისიამ, რუსეთის მიერ დამტკიცებულ „უცხოელი აგენტების“კანონზე მსჯელობისას აღნიშნა, რომ ამგვარი მოწესრიგება დისკრიმინაციულია და გაუმართლებლად ზღუდავს არასამთავრობო სექტორსა და კრიტიკულ მასმედიას. ვენეციის კომისიის დასკვნით, არასამთავრობო ორგანიზაციების აგენტებად მონიშვნას რეალურად პოლიტიკური დატვირთვა აქვს და სამოქალაქო საზოგადოების დისკრიმინაციასა და დისკრედიტაციას ისახავს მიზნად. [4]
დამატებით, ხაზგასასმელია ისიც, რომ ამგვარი კანონმდებლობა შესაძლოა, სახელმწიფოს მხრიდან ინდივიდთა პირად ცხოვრებაში გაუმართლებელ ჩარევას ახალისებდეს, ვინაიდან, კანონპროექტი ავალდებულებს სამოქალაქო საზოგადოების წევრებსა და კრიტიკული განწყობების მქონე მედიის წარმომადგენლებს, ყოველწლიურად გაასაჯაროონ პერსონალური მონაცემები, რომელიც, თავის მხრივ დეტალურად აღწერს მათ საიდენტიფიკაციო მონაცემებს, დაფინანსების წყაროებსა და ფინანსურ აქტივობებს. აღნიშნული ანგარიშგების მონიტორინგის მანდატი კი აღმასრულებელ ხელისუფლებას, კერძოდ კი, იუსტიციის სამინისტროს გადაეცა, რაც მნიშვნელოვნად ზრდის იმის რისკს, რომ პირთა პერსონალური მონაცემები არ იქნება სათანადოდ დაცული და დამუშავებული, რაც საერთაშორისო ორგანიზაციების მხრიდან პირადი ცხოვრების უკანონო შეზღუდვადაა მოაზრებული.[5]
აფხაზეთში დე ფაქტო პრეზიდენტის მიერ ინიციირებული კანონპროექტი გამორჩეულად რეპრესიული და შემზღუდავია და ვრცელდება როგორც იურიდიულ, ისე ფიზიკურ პირებზე. სამოქალაქო ორგანიზაციებისთვის დაწესებული შეზღუდვები, გარდა იმისა, რომ მათ სტიგმატიზებას ახდენს და მათ მუშაობას იმთავითვე მტრულ კონოტაციას აძლევს, მათთვის პრაქტიკულად ართულებს ქმედითი ადვოკატირების, თვითორგანიზებისა და საგანმანათლებლო სამუშაოების გაწევს. ავტორიტარულ ქვეყნებში ამგვარი შეზღუდვების გამკაცრება, როგორც წესი, ეტაპობრივად ხდებოდა, შედარებით რბილი მოწესრიგებიდან მკაცრ მოწესრიგებამდე, რამაც საბოლოოდ სამოქალაქო და მედია ორგანიზაციების მუშაობა თითქმის შეუძლებელი გახადა. ამ კუთხით აშკარაა, რომ აფხაზური კანონპროექტი რადიკალურად აგრესიულია და სამოქალაქო საზოგადოების ცხოვრების სრულ გაჩერებას უფრო ისახავს მიზნად.
- ინიციირებული კანონმდებლობის შესახებ არსებული განწყობები აფხაზეთში
საგულისხმოა, რომ კანონპროექტის მიღებაზე საუბარი ჯერ კიდევ 2014 წლიდან მიმდინარეობს. რაულ ხაჯიმბას პრეზიდენტობის დროს (2014 წლის სექტემბრიდან 2020 წლის იანვრამდე) მოსკოვი მტკიცედ გასცემდა რეკომენდაციას, აფხაზეთს რუსეთის მაგალითისთვის მიებაძა და უცხოური აგენტების შესახებ კანონი მიეღო. თუმცა, აფხაზეთის დე ფაქტო ხელისუფლება (სამხრეთ ოსეთისგან განსხვავებით, სადაც ეს კანონი მყისიერად მიიღეს) არ ჩქარობდა გადაწყვეტილების მიღებას და კრემლის პოზიციების გაზიარებას, რადგან ეს იდეა უკიდურესად არაპოპულარული იყო აფხაზურ საზოგადოებაში.
მოგვიანებით, 2021 წლის დეკემბერში მოსკოვმა და სოხუმმა კანონმდებლობის ჰარმონიზაციის ფარგლებში მოამზადეს თანამშრომლობის მემორანდუმი არაკომერციული ორგანიზაციების საქმიანობის სამართლებრივი რეგულირების საკითხებზე. კანონის განხილვა 2023 წელს იგეგმებოდა, მაგრამ აფხაზური საზოგადოების უარყოფითი გამოხმაურების გამო პროცესი გადაიდო.
კანონპროექტის მიღება ჯერ კიდევ 2021 წელს გააკრიტიკა იმჟამინდელმა ადამიანის უფლებების დაცვაზე უფლებამოსილმა პირმა, ასიდა შაკრილმაც. მან შეშფოთება გამოთქვა, რომ აფხაზეთის ხელმძღვანელობა საერთაშორისო იზოლაციის კურსით მიდის, რაც მნიშვნელოვნად შეზღუდავს აფხაზეთის საგარეო ურთიერთობებს, მოქალაქეთა უფლებებსა და თავისუფლებებს.
2022 წლის 27 იანვარს, Apsadgyl-info-მ გამოაქვეყნა ასობით ადამიანის მიერ ხელმოწერილი მიმართვა აფხაზეთის პრეზიდენტის, პრემიერ-მინისტრის, პარლამენტის თავმჯდომარისადმი, რომელშიც გამოთქმული იყო შეშფოთება ამ კანონის პროექტის შემუშავებაზე დისკუსიის დაწყების შესახებ.
ოპოზიციონერი დეპუტატები და სხვადასხვა არასამთავრო ორგანიზაციის წარმომადგენლები აცხადებენ, რომ კანონპროექტის მიღება მნიშვნელოვნად შეუშლის ხელს სხვადასხვა ორგანიზაციების მუშაობას ისეთ სფეროებში, როგორიცაა ჯანდაცვა, ბავშვთა და ქალთა უფლებების დაცვა, მათ შორის დაცვა ძალადობისგან, და ა.შ. ეს ყოველივე უარყოფითად იმოქმედებს იმ მოწყვლად ჯგუფებზე, რომლებიც დახმარებას იღებენ არასამთავრობო ორგანიზაციებიდან.[6]
კანონპროექტის პარლამენტში წარდგენის შემდგომ, სოხუმის დე ფაქტო ლიდერი აფხაზეთის „კონსტიტუციის“ დარღვევაში დაადანაშაულეს. განცხადების ავტორები მიიჩნევენ, რომ კანონპროექტი ფუნდამენტური „კონსტიტუციური“ უფლებების, თავისუფლებებისა და პრინციპების დარღვევას გულისხმობს. [7] აფხაზეთის „პარლამენტის“ დეპუტატი კან კვარჩია „ეხო კავკაზას“ ეუბნება, რომ „ხელისუფლება“ „აგენტის იარლიყის“ მიწებებას უპირებს ყველას, ვინც მის წინააღმდეგ ხმას იღებს. მისი თქმით, „იმ ხალხს შორის, ვისთვისაც უცხოელი აგენტის დარქმევას აპირებენ, ძალიან ბევრი პატივსაცემი ადამიანია. ამასთან უცხოური ორგანიზაციები უფასოდ არიგებენ წამლებს, მკურნალობენ შიდსს, ტუბერკულოზს, ჰეპატიტს და, სხვათა შორის, ძალიან კარგი წამლებია, რომლებიც თავად რუსეთშიც არ არის დღეს... ეს არის ძვირფასი პრეპარატები. ერთი პაციენტის მკურნალობა თვეში თითქმის 900 დოლარი ჯდება და უამრავი ასეთი პაციენტია აფხაზეთში... ვინ ჩაანაცვლებს ამას და რა ფინანსური შესაძლებლობები აქვს ჩვენს მთავრობას ამისთვის? ამაზე ღიად თქვა [ფინანსთა მინისტრმა], რომ არ გვაქვს ასეთი შესაძლებლობები... ვიღაცის სურვილის და ფობიის გამო რატომ უნდა დავტოვოთ ჩვენი მოსახლეობა სამედიცინო პრეპარატების გარეშე?!“.
9 თებერვალს სამოქალაქო აქტივისტების, ჟურნალისტების, არასამთავრობო ორგანიზაციების თანამშრომლებისა და სტუდენტების 300-ზე მეტი ხელმოწერა შეგროვდა. ერთ-ერთი აქტივისტი, რომელმაც ხელი მოაწერა მიმართვას, დარწმუნებულია, რომ უცხოური აგენტების შესახებ კანონპროექტის მიზანია არა აფხაზეთის დაცვა საგარეო გავლენისგან, არამედ ხელისუფლების მიმართ განსხვავებული აზრისა და კრიტიკის აღმოფხვრა.
კანონპროექტების გარდა, დე ფაქტო საგარეო საქმეთა მინისტრმა ინალ არძინბამ საერთაშორისო ორგანიზაციებზეც მიიტანა იერიში და USAID-ის მიერ დაფინანსებული პროექტების აკრძალვის შესახებ განაცხადა. არძინბას თქმით, ამ მიდგომის შესაბამისი საჭიროება ნაკარნახევი იყო „გაუმჭვირვალე საქმიანობითა და აფხაზეთის საგარეო საქმეთა სამინისტროს დეზინფორმირების მცდელობით.“ გარდა ამისა, სამხრეთ კავკასიაში USAID-ის მისიის ხელმძღვანელი ჯონ პენელი აფხაზეთში პერსონა ნონ გრატად გამოცხადდა.
2024 წლის იანვრის ბოლოს ევროკავშირის სპეციალურმა წარმომადგენელმა კავკასიაში ტოივო კლაარმა, მას შემდეგ რაც ის ოკუპირებულ ტერიტორიაზე მეორედ არ შეუშვეს, განაცხადა, რომ აფხაზეთი „როგორც ჩანს, იკეტება.“ ამის საპასუხოდ, ინალ არძინბამ პირობა დადო, რომ აფხაზეთში შესვლა აეკრძალება ყველა იმ საერთაშორისო ორგანიზაციას, რომელიც მას ოკუპირებულად მიიჩნევს: „მათთვის, ვისაც სურს გაანადგუროს აფხაზეთ-რუსული ურთიერთობები და აფხაზეთის რესპუბლიკა ოკუპირებულ ტერიტორიად განიხილოს, უახლოეს მომავალში ჩვენი კარი დაიკეტება“.
ამ კანონპროექტის მიღება არსებითად დააზიანებს და დაასუსტებს სამოქალაქო საზოგადოების მუშაობას აფხაზეთში, რაც ერთი მხრივ, გააძლიერებს რუსეთის კონტროლის ქვეშ ფუნქციონირებადი დე ფაქტო რეჟიმის არადემოკრატიულ ბუნებას, მეორე მხრივ კი, გაზრდის რეგიონის იზოლაციას და გააუარესებს აფხაზეთის მაცხოვრებლების პოლიტიკურ უფლებებსა და სოციალურ ყოფას. საერთაშორისო ორგანიზაციებისა და ადგილობრივი სამოქალაქო ორგანიზაციების დახმარებით აფხაზეთში არა ერთი მნიშვნელოვანი ჰუმანიტარული, სოციალური და საგანმანათლებლო პროექტი განხორციელდა, რომელიც ომის შემდგომ ამ რეგიონში შექმნილ ჰუმანიტარულ კრიზისს და საზოგადოების ყველაზე მოწყვლადი სოციალური ჯგუფების მხარდაჭერას ისახავდა მიზნად. ცხადია, რომ ამ კანონის მიღება, პირველ რიგში, ამგვარ მუშაობას გახდის შეუძლებელს და სრულად მოსპობს ადგილობრივი საზოგადოების დემოკრატიული და თანასწორი განვითარების შესაძლებლობას.
ამასთან აშკარაა, რომ ამგვარი საკანონმდებლო ინიციატივის უკან დგას აფხაზეთის დე ფაქტო მთავრობის საგარეო პოლიტიკური არჩევანი, რომელიც აფხაზეთის მიერ მანამდე დეკლარირებულ მულტივექტორულ პოლიტიკას ძირეულად ცვლის და ამ რეგიონის რუსულ სამყაროში ასიმილაციას გამოიწვევს. უკრაინაში ომის შემდეგ, რუსეთის ანექსიური მცდელობები კიდევ უფრო დაჩქარდა და რუსული ინტერესებით გადაწყვეტილებების მიღება იმ საკითხებზეც ხდება, რომლებსაც აფხაზური საზოგადოება წლების განმავლობაში აკავებდა (ბიჭვინთის სანატორიუმის გადაცემის საკითხი რუსეთისთვის, აპარტამენტების მასობრივი მშენებლობა აფხაზეთის 6 რაიონში, ენერგოსექტორში გარე/რუსული ინვესტორების დაშვება და ა.შ.). მთავრობის ამ პოლიტიკას ადგილობრივი სამოქალაქო საზოგადოება აქტიურად აკრიტიკებს და მის წინააღმდეგ თვითორგანიზებასაც ახერხებს. როგორც ჩანს, უცხოური გავლენის აგენტების შესახებ კანონის მიღების მიზანი სწორედ ამ საზოგადოების დასუსტება და გაჩუმებაა. ამასთან აშკარაა, რომ დე ფაქტო ხელისუფლებისთვის, რომელსაც დაკარგული აქვს ნდობა საზოგადოებაში, ადგილობრივი სამოქალაქო საზოგადოების დისკრედიტაცია ძალაუფლების შენარჩუნების იარაღია.
სამწუხაროდ, მსგავსი კანონის მიღების მცდელობა 2023 წლის დასაწყისში ჰქონდა საქართველოს ხელისუფლებასაც, რაც თბილისსა და სხვა რეგიონებში უპრეცედენტო საზოგადოებრივი წინააღმდეგობისა და საერთაშორისო წნეხის ფონზე შეჩერდა. ხელისუფლებას რამდენიმე თვეში ე.წ. რუსული კანონის უკან გახმობა დასჭირდა, თუმცა, ამ მცდელობამ საზოგადოების თვალში მკვეთრად შეარყია რწმენა მთავრობის ევროპული მისწრაფებების და დემოკრატიული პრინციპების მიმართ ერთგულების შესახებ. ამ პირობებში, სამწუხაროდ, საქართველოს მთავრობას დაკარგული აქვს მორალური და პოლიტიკური რესურსი აფხაზეთში მიმდინარე ანტიდემოკრატიული პროცესები საჯაროდ დაგმოს და ამ კონტექსტში საქართველო წარმოადგინოს, როგორც დემოკრატიული ალტერნატივა, რომელიც გაყოფილ საზოგადოებას ახალი ტიპის პოლიტიკას და პროგრესული განვითარების შესაძლებლობებს სთავაზობს.
აფხაზეთის რეგიონში ანექსიური პროცესების გააქტიურების ფონზე, საქართველოს ხელისუფლებას არ აქვს სტრატეგიული პოლიტიკური ხედვა, რომელიც რუსეთის მიერ აფხაზეთის რეგიონის სრული ასიმილაციის პროცესს შეაკავებდა. ძირეულად შეცვლილი რეგიონული და გლობალური კონტექსტების მიუხედავად, საქართველოს მთავრობას 2010 წლის შემდეგ არ განუახლებია სამშვიდობო პოლიტიკის დოკუმენტი და კვლავ მოძველებული და ვიწრო პერსპექტივებიდან უყურებს კონფლიქტების ტრანსფორმაციის პოლიტიკას. ამასთან, საქართველოს მთავრობა ნაკლებად მუშაობს იმ მიმართულებით, თუ როგორ შეუძლია ევროკავშირის გაფართოებისა და საქართველოს გაწევრიანების პროცესს ხელი შეუწყოს კონფლიქტების ტრანსფორმაციას და აფხაზეთში (და სამხრეთ ოსეთის რეგიონში) მცხოვრები ადამიანებისთვის ახალი ალტერნატივებისა და შესაძლებლობების გაჩენას.
ამ პირობებში მნიშვნელოვანია საქართველოს მთავრობამ შექმნას სამშვიდობო პოლიტიკის ახალი ხედვა, რომელიც სამოქალაქო, საერთაშორისო და პოლიტიკურ აქტორებთან კონსულტაციების გზით და კონსენსუსზე დაფუძნებული მიდგომებით შემუშავება და რომელიც სტრატეგიულად უპასუხებს რეგიონში შექმნილ მყისიერ და გრძელვადიან გამოწვევებს, და ასევე, ახალ შესაძლებლობებს.
