Центр социальной справедливости реагирует на факт внесения в парламент законопроекта[1] «О некоммерческих организациях и физических лицах, выполняющих функции иностранного агента» де-факто президентом Абхазии Асланом Бжания и считает, что эта инициатива нанесет ущерб демократическим процессам, серьезно ослабит гражданское общество в Абхазии и усугубит изоляцию абхазского региона.
- Ограничения, предусмотренные законопроектом
Согласно законопроекту, граждане Республики Абхазия, граждане иностранных государств и лица без гражданства могут быть признаны иностранными агентами, если они получают средства и/или иные виды имущества из иностранного государства. Получающие средства от государств, признавших независимость Абхазии (Россия, Венесуэла, Никарагуа, Науру, Сирия), граждане и юридические лица, зарегистрированные в этих государствах, не считаются «иностранными агентами».
В пояснительной записке к законопроекту говорится, что он призван защитить интересы Абхазии, ее суверенитет, права и свободы граждан. Также обеспечить немедленное реагирование на иностранное вмешательство в политическую деятельность абхазского государства и общества.
Кроме того, материалы, производимые и/или распространяемые «иностранными агентами», должны сопровождаться указанием на то, что они «изготовлены, распространены и (или) отправлены лицом, выполняющим функции иностранного агента, и/или связаны с деятельностью такого человека».
Примечательно, что законопроект накладывает ограничения на некоммерческие организации и физических лиц, выполняющих функции иностранного агента, и запрещает им участвовать в комиссиях, комитетах, консультативных, совещательных и иных органах, формируемых при органах местного самоуправления. Кроме того, иностранным агентам запрещено проводить публичные мероприятия, шествия, демонстрации, публичные дебаты, выступления и дискуссии. Также законопроект исключает возможность деятельности некоммерческих организаций и физических лиц, выполняющих функции иностранных агентов в муниципальных организациях образования.
Некоммерческим организациям и физическим лицам, выполняющим функции “иностранного агента”, не разрешается распространение информационной продукции несовершеннолетних через средства массовой информации и/или с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Некоммерческим организациям, выполняющим функции иностранных агентов, не разрешается осуществлять образовательную деятельность для несовершеннолетних и (или) педагогическую деятельность в республиканских и муниципальных организациях образования.
Помимо запретов, организации и частные лица, зарегистрированные в качестве «иностранных агентов», будут обязаны подавать финансовые декларации, включая полную информацию об источнике, сумме средств, назначении любых полученных и потраченных средств или других материальных благ. Минюст будет уполномочен расследовать, запрашивать и изучать дополнительную информацию, включая персональные данные.
В целях проверки деятельности иностранных агентов может проводиться внеплановая проверка. Основанием для проведения проверки может быть также поступление в уполномоченный орган заявления от некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента.
Нарушение законодательства о некоммерческих организациях и лицах, выполняющих функции иностранных агентов, согласно законопроекту, влечет административную, уголовную и другие виды ответственности в установленном порядке.
- Правовая оценка законопроекта
Согласно определениям Европейского суда по правам человека и Суда Европейского Союза, регистрация неправительственных организаций, получающих иностранное финансирование, в качестве «иностранных агентов» и/или «организаций, получающих иностранное финансирование» и навешивание на них стигматизирующего ярлыка является неоправданным вмешательством в сферу, охраняемую фундаментальными правами, и не соизмеримо с легитимной целью «прозрачности». Законодательство типа «иностранного агента» противоречит не только основным правам на собрания и выражение мнения, но также фундаментальным принципам демократии и верховенства закона.[2]
Кроме того, стоит отметить, что уменьшение доступа к иностранному финансированию снизит эффективную и независимую деятельность таких организаций и их жизнеспособность. Показательно, что в случае принятия законопроекта основные ресурсы организаций будут сосредоточены на разработке пространных форм регистрации и отчетности, за несоблюдение которых установлены необоснованные санкции и неограниченные дискреционные полномочия государственных инспекций.
Ограничительные нормы такого качества и содержания несовместимы с правовыми принципами определенности и с правовыми принципами пропорциональности. Однако если в качестве легитимной цели подобных законопроектов названа защита национальной безопасности, то недостаточно обосновано, почему необходимо столь жесткое и бланкетное ограничение получения иностранного финансирования конкретными организациями.[3]
Венецианская комиссия, обсуждая одобренный Россией закон об "иностранных агентах", отметила, что такое регулирование является дискриминационным и неоправданно ограничивает неправительственный сектор и критические массмедиа. По мнению Венецианской комиссии, назначение неправительственных организаций агентами на самом деле имеет политический смысл и направлено на дискриминацию и дискредитацию гражданского общества.[4]
Кроме того, следует подчеркнуть, что такого рода законодательство может представлять собой неоправданное вмешательство государства в частную жизнь граждан, поскольку законопроект обязывает представителей гражданского общества и критически настроенных представителей медиа ежегодно раскрывать личные данные с подробным указанием их идентификационной информации, источников финансирования и финансовой деятельности. Полномочия по мониторингу упомянутого отчета переданы органу исполнительной власти, а именно Министерству юстиции, что существенно увеличивает риск того, что персональные данные физических лиц не будут должным образом защищены и обработаны, что рассматривается международными организациями как незаконное ограничение личной жизни.[5]
Законопроект, инициированный де-факто президентом Абхазии, носит исключительно репрессивный и ограничительный характер и распространяется как на юридических, так и на физических лиц. Ограничения, налагаемые на гражданские организации, помимо их стигматизации и придания их деятельности изначально враждебной коннотации, практически затрудняют им проведение эффективного адвокатирования, самоорганизующейся и просветительской работы. В авторитарных странах ужесточение подобных ограничений, как правило, происходило постепенно, от относительно мягкого регулирования к жесткому регулированию, что в конечном итоге сделало работу гражданских и медийных организаций практически невозможной. В этой связи очевидно, что абхазский законопроект является радикально агрессивным и направлен на полную остановку жизни гражданского общества.
- Отношение к инициированному законодательству в Абхазии
Примечательно, что принятие законопроекта обсуждается с 2014 года. Во время президентства Рауля Хаджимбы (с сентября 2014 года по январь 2020 года) Москва настоятельно рекомендовала Абхазии последовать примеру России и принять закон об иностранных агентах. Однако де-факто правительство Абхазии (в отличие от Южной Осетии, где этот закон был принят сразу) не спешило принимать решение и разделять позицию Кремля, поскольку эта идея была крайне непопулярна в абхазском обществе.
Позже, в декабре 2021 года, Москва и Сухуми подготовили меморандум о сотрудничестве по вопросам правового регулирования деятельности некоммерческих организаций в рамках гармонизации законодательства. Пересмотр закона планировался в 2023 году, но из-за негативной реакции абхазского общества процесс был отложен.
Принятие законопроекта в 2021 году раскритиковала и уполномоченная по защите прав человека Асида Шакрыл. Она выразила обеспокоенность тем, что руководство Абхазии следует курсом международной изоляции, что существенно ограничит внешние связи Абхазии, права и свободы граждан.
27 января 2022 года «Apsadgyl-info» опубликовало подписанное сотнями человек обращение к президенту, премьер-министру и спикеру парламента Абхазии, в котором выражается обеспокоенность началом обсуждения разработки этого законопроекта.
Депутаты от оппозиции и представители различных неправительственных организаций утверждают, что принятие законопроекта существенно затруднит работу различных организаций в таких сферах, как здравоохранение, защита прав детей и женщин, в том числе защита от насилия и т.д. Все это окажет негативное влияние на те уязвимые группы, которые получают помощь от неправительственных организаций.[6]
После внесения законопроекта в парламент де-факто лидера Сухуми обвинили в нарушении «Конституции» Абхазии. Авторы заявления считают, что законопроект предполагает нарушение фундаментальных "конституционных" прав, свобод и принципов.[7] Депутат "парламента" Абхазии Кан Кварчия рассказал "Эху Кавказа", что "власть" обещает наклеить ярлык "агент" на каждого, кто проголосует против нее. По его словам, «среди людей, которых собираются называть иностранным агентом, есть много уважаемых людей. При этом зарубежные организации бесплатно раздают лекарства, лечат СПИД, туберкулез, гепатит, и, кстати, есть очень хорошие лекарства, которых сегодня даже в России нет... это дорогие лекарства. Лечение одного пациента обходится почти в 900 долларов в месяц, а таких больных в Абхазии много... Кто это заменит и каковы для этого финансовые возможности нашего правительства? [Министр финансов] открыто заявил, что у нас нет таких возможностей... Почему из-за чьего-то желания и фобии мы должны оставлять наше население без медицинских препаратов?!».
9 февраля было собрано более 300 подписей гражданских активистов, журналистов, сотрудников неправительственных организаций и студентов. Один из активистов, подписавших обращение, убежден, что цель законопроекта об иностранных агентах – не защита Абхазии от иностранного влияния, а устранение инакомыслия и критики власти.
Помимо законопроектов, де-факто министр иностранных дел Инал Ардзинба подверг критике международные организации и объявил о запрете проектов, финансируемых USAID. По мнению Ардзинбы, соответствующая необходимость такого подхода была продиктована «непрозрачной деятельностью и попытками дезинформировать МИД Абхазии». Кроме того, в Абхазии персоной нон грата был объявлен глава миссии USAID на Южном Кавказе Джон Пеннелл.
В конце января 2024 года спецпредставитель ЕС на Кавказе Тойво Клаар после второго отказа во въезде на оккупированную территорию заявил, что Абхазия «похоже закрывается». В ответ на это Инал Ардзинба пообещал, что въезд в Абхазию будет запрещен всем международным организациям, которые считают ее оккупированной: «Для тех, кто хочет разрушить абхазско-российские отношения и считает Республику Абхазия оккупированной территорией, наша дверь в ближайшее время будет закрыта».
Принятие этого законопроекта нанесет существенный ущерб и ослабит работу гражданского общества в Абхазии, что, с одной стороны, усилит недемократический характер де-факто режима, действующего под контролем России, а с другой стороны, усилит изоляцию региона и ухудшит политические права и социальную жизнь жителей Абхазии. При помощи международных организаций и местных гражданских организаций в Абхазии был реализован ряд важных гуманитарных, социальных и образовательных проектов, которые были направлены на преодоление гуманитарного кризиса, возникшего в этом регионе после войны, и поддержку наиболее уязвимых социальных групп общества. Понятно, что принятие этого закона, прежде всего, сделает такую работу невозможной и полностью уничтожит возможность демократического и равноправного развития местного общества.
В то же время очевидно, что за такой законодательной инициативой стоит внешнеполитический выбор де-факто правительства Абхазии, который коренным образом меняет декларируемую Абхазией многовекторную политику и приведет к ассимиляции этого региона в русский мир. После войны в Украине усилия России по аннексии активизировались, и с учетом российских интересов принимаются решения по вопросам, которые абхазское общество откладывало годами (вопрос передачи России дачи "Пицунда", массового строительства апартаментов в 6 районов Абхазии, допуск иностранных/российских инвесторов в энергетическую сферу и др.). Местное гражданское общество активно критикует такую политику правительства и самоорганизовывается против нее. Похоже, что цель принятия закона об агентах иностранного влияния – ослабить и заставить замолчать это общество. Однако очевидно, что для де-факто правительства, потерявшего доверие общества, дискредитация местного гражданского общества является инструментом сохранения власти.
К сожалению, правительство Грузии попыталось принять аналогичный закон в начале 2023 года, но эта попытка была остановлена из-за международного давления и беспрецедентного общественного сопротивления в Тбилиси и других регионах. Правительству потребовалось несколько месяцев, чтобы отказаться от т.н. «российского закона», однако эта попытка серьезно подорвала доверие общества к приверженности правительства европейским устремлениям и демократическим принципам. В этих обстоятельствах, к сожалению, грузинское правительство утратило моральные и политические ресурсы, чтобы публично осудить продолжающиеся антидемократические процессы в Абхазии и в этом контексте представить Грузию как демократическую альтернативу, предлагающую новый тип политики и возможности для прогрессивного развития разделенному обществу.
На фоне активизации аннексических процессов в Абхазском регионе у грузинских властей нет стратегического политического видения, которое позволило бы предотвратить процесс полной ассимиляции Абхазского региона Россией. Несмотря на фундаментально изменившийся региональный и глобальный контекст, правительство Грузии не обновляло документ о мирной политике с 2010 года и по-прежнему рассматривает политику трансформации конфликтов с устаревшей и узкой перспективы. Вместе с тем правительство Грузии мало что сделало для решения вопроса о том, как процесс расширения ЕС и присоединение Грузии может способствовать трансформации конфликтов и появлению новых альтернатив и возможностей для людей, живущих в Абхазии (и регионе Южной Осетии).
В этих условиях правительству Грузии важно создать новое видение мирной политики, которое будет разрабатываться посредством консультаций с гражданскими, международными и политическими акторами и подходов, основанных на консенсусе, и которое будет стратегически реагировать на непосредственные и долгосрочные проблемы, возникающие в регионе, а также на новые возможности.
